Jurisprudentie
ZB8937
Datum uitspraak2000-07-18
Datum gepubliceerd2002-10-08
RechtsgebiedSociale zekerheid
Soort ProcedureHoger beroep
Instantie naamCentrale Raad van Beroep
Zaaknummers97/7480 AAW
Statusgepubliceerd
Datum gepubliceerd2002-10-08
RechtsgebiedSociale zekerheid
Soort ProcedureHoger beroep
Instantie naamCentrale Raad van Beroep
Zaaknummers97/7480 AAW
Statusgepubliceerd
Uitspraak
97/7480 AAW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
A, wonende te B, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale
verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de
Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt
het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de
plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige
geval is het Lisv in de plaats getreden van (het bestuur van)
de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (NAB). In deze uitspraak
wordt onder appellant tevens verstaan het bestuur van deze
bedrijfsvereniging.
Appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden
in hoger beroep gekomen van een door de
Arrondissementsrechtbank te 's Gravenhage onder dagtekening
7 juli 1997 tussen partijen gewezen uitspraak (de aangevallen
uitspraak), inhoudende gegrondverklaring van gedaagdes beroep
tegen het in het kader van de Algemene
Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) genomen besluit van
29 februari 1996 (het bestreden besluit), vernietiging van dat
besluit en opdracht om met inachtneming van die uitspraak een
nieuw besluit te nemen, zulks met veroordeling van appellant
tot vergoeding van het door gedaagde betaalde griffierecht.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
19 juni 2000, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen
door mr M.H. Beersma, werkzaam bij Gak Nederland B.V. en waar
namens gedaagde is verschenen zijn vader L.J. Burgwal.
II. MOTIVERING
Gedaagde, geboren in 1977, is sinds zijn geboorte zwaar
spastisch, volledig rolstoelafhankelijk en voor zijn verzorging
aangewezen op de hulp van derden. In verband daarmee is hem
ingaande 26 oktober 1995 een uitkering ingevolge de AAW
toegekend. Bij besluit van 29 februari 1996 (het bestreden
besluit) is op grond van medisch en arbeidskundig onderzoek de
uitkering krachtens artikel 13 van die wet per 26 oktober 1995
verhoogd naar 85% van de grondslag, wegens het verkeren in een,
althans voorlopig, blijvende toestand welke geregeld oppassing
en verzorging mogelijk maakt.
Bij het, in het kader van het tegen het bestreden besluit
ingestelde beroep, ingediende verweerschrift heeft appellant
onder verwijzing naar het door hem terzake gevoerde beleid
uiteengezet dat gedaagde, gelet op de mate van zijn
hulpbehoevendheid, in beginsel in aanmerking zou komen voor
verhoging van de uitkering tot 100%, maar dat de omstandigheid
dat hij gedurende 5 dagen per week een school voor regulier
voortgezet onderwijs volgt (ten tijde in geding 4 VWO) ertoe
leidt dat de verhoging wordt beperkt tot een percentage van 85.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit
gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Die vernietiging
berust in het bijzonder op het navolgende gedeelte van de
aangevallen uitspraak:
"Daartoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat een
school voor regulier VWO niet is gericht en evenmin is
ingesteld op de verzorging van en het bieden van hulp aan een
ernstig lichamelijk gehandicapte zoals eiser, hetgeen
daarentegen wel moet worden gerekend tot de doelstellingen van
een dagverblijf voor evengenoemde categorie gehandicapten. Een
school voor regulier VWO is immers gericht en ingesteld op het
geven van onderwijs, dat wil zeggen het overdragen van kennis
en vaardigheden, aan in de regel zelfredzame personen. Indien
een ernstig lichamelijk gehandicapte zoals eiser een school
voor regulier VWO bezoekt, kan derhalve niet worden
staande gehouden dat dit overwegend dient ter ontlasting van de
ouder(s) en/of verzorger(s) in hun hulpverlenende en
toezichthoudende taken. In dit verband verdient nog opmerking
dat het geven van hulp en het houden van toezicht noodzakelijk
zijn met het oog op de handicap van betrokkene.
Hiermee kan noch het toezicht dat leerkrachten binnen de
context van de doelstelling van het regulier VWO houden op
leerlingen, noch de helpende hand die leerkrachten of
leerlingen onderling elkaar in
schooltijd zonodig bieden, worden gelijkgesteld.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de
rechtbank niet kunnen blijken dat het bestuur van de NAB zich
hiervan rekenschap heeft gegeven bij de vaststelling van het
beleid.
De rechtbank overweegt in de tweede plaats dat
- naar algemeen bekend is - scholen voor VWO gedurende
vakantieperioden gesloten zijn, waardoor over een heel
schooljaar bezien sprake is van een substantiële periode waarin
schoolgang feitelijk niet mogelijk is. Daarbij komt nog de
allesbehalve bij wege van uitzondering voorkomende en vaak niet
tevoren aangekondigde uitval van lesuren, met name in de
examentijd, aan het begin of aan het einde van de schooldag
danwel tussentijds, met als gevolg dat eiser later naar school
kan (worden gebracht) en/of eerder naar huis kan (worden
gebracht) waar hij dan dient te worden opgevangen en/of een dag
in het geheel niet naar school kan/hoeft en ook alsdan thuis
dient te worden opgevangen.
Daarvan is niet als regel, althans niet in gelijke mate, sprake
bij dagverblijven voor ernstig lichamelijk en/of geestelijk
gehandicapten. Dit betekent dat ouder(s) of verzorger(s) van
een lichamelijk gehandicapte die een school voor regulier
onderwijs bezoekt, zoals eiser, niet in dezelfde mate en
substantieel minder wordt/worden ontlast dan de ouder(s) of
verzorger(s) van een gehandicapte die een dagverblijf bezoekt.
Eerstgenoemde categorie ouders en verzorgers verkeert naar het
oordeel van de rechtbank derhalve in een wezenlijk andere
situatie dan de laatstgenoemde categorie.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de
rechtbank evenmin kunnen blijken dat het bestuur van de NAB
hiermee rekening heeft gehouden bij de vaststelling van het
beleid.
Voor haar bezwaren tegen de door het bestuur van de NAB
aanwezig veronderstelde "kostenbeperking" veroorlooft de
rechtbank zich verwijzing naar hetgeen zij daarover heeft
overwogen in haar uitspraak van heden in de zaak, geregistreerd
onder nummer 96/01692 AAWAO, welke uitspraak in afschrift aan
deze uitspraak is gehecht. Hier volstaat de rechtbank met de
opmerking dat naar haar oordeel het bestuur van de NAB niet
heeft voldaan aan de verplichting, welke hij op zich heeft
genomen door die veronderstelde beperking van de kosten met
zoveel woorden te maken tot onderdeel van zijn beleid in de zin
dat die "kostenbeperking" redengevend voor de toeslagverlaging
wordt gemaakt in een situatie als de onderhavige, waarbij geen
onderscheid wordt gemaakt tussen het doorbrengen van een
gedeelte van de dag in een dagverblijf en een school voor VWO,
aan te tonen dat die kosten ten gevolge daarvan ook in
werkelijkheid beperkter zijn.".
De rechtbank heeft daarom het bestreden besluit vernietigd
wegens schending van het bepaalde in artikel 3:2 en 4:16 (oud)
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
In hoger beroep heeft appellant zich, op in het aanvullend
beroepschrift uitvoerig aangevoerde gronden, gekeerd tegen de
overwegingen van de aangevallen uitspraak welke tot
vernietiging van het bestreden besluit hebben geleid. Appellant
heeft daarbij aangegeven dat, evenals in het geval van het
bezoeken van een dagverblijf, de betrokkene die naar een
reguliere middelbare school gaat, gedeelten van een dag aan de
zorg van ouders of verzorgers is onttrokken, zodat dezen in
zoverre zijn ontlast van verzorgende en toezichthoudende taken.
Als daarvan in beduidende omvang sprake is, waarbij een grens
van 4 dagen per week wordt aangehouden, dan leidt dit in het
gehanteerde beleid, ongeacht de soort voorziening waarvan
gebruik wordt gemaakt, tot toepassing van een
uitkeringspercentage van 85. Appellant heeft in verband daarmee
het forfaitaire karakter van de verhoging beklemtoond, waarmee
zijns inziens niet in overeenstemming is dat in een concreet
geval wordt getoetst welke de mate van kostenbesparing is als
gevolg van het bezoeken van een bepaalde instelling. Ook acht
appellant het in strijd met genoemd karakter dat, zoals de
rechtbank voorstaat, onderzoek zou moeten worden ingesteld naar
de aard en omvang van het verblijf op een reguliere school.
De Raad overweegt als volgt.
Artikel 13 van de AAW, zoals dat luidde tot 1 januari 1998,
bepaalde -voor zover thans van belang- dat een
arbeidsongeschiktheidsuitkering, berekend naar een mate van
arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, in geval de betrokkene
verkeert in een althans voorlopig blijvende toestand van
hulpbehoevendheid welke geregeld oppassing en verzorging
mogelijk maakt, voor de duur van die hulpbehoevendheid wordt
verhoogd tot ten hoogste zijn grondslag.
Vóór april 1990 werd in de wetsuitvoering en rechtspraak een
restrictieve uitleg gegeven aan die bepaling. Uit de uitspraken
van 12 april en 19 april 1990 (RSV 1990, 305 en 307) van deze
Raad volgt evenwel dat een terughoudende toepassing van deze
bepalingen niet zo ver mag gaan dat aan die bepalingen een
uitleg zou worden gegeven die niet strookt met de tekst daarvan
of deze tot een dode letter zou maken. De Raad heeft in dat
verband overwogen dat aan het vereiste van de noodzaak van
geregelde verzorging niet eerst dan voldaan is wanneer een
belanghebbende voor elk, of de meeste, van de essentiële en
steeds terugkerende levensverrichtingen hulp behoeft, doch in
beginsel ook wanneer die hulp nodig is bij een aantal daarvan.
De Raad heeft daaraan toegevoegd in zoverre wel een zekere
beleidsruimte voor terughoudende toepassing aanwezig te achten
dat, als de betrokkene uit hoofde van andere voorzieningen,
zoals een dagverblijf, oppassing en verzorging geniet, er
aanleiding zou kunnen zijn de verhoging te beperken, waar de
woorden "ten hoogste" in de tekst van deze artikelen de
mogelijkheid toe bieden.
De voormalige Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) heeft in
november 1992 de aanbeveling aan de toenmalige
bedrijfsverenigingen gedaan om bij de toepassing van artikel 13
van de AAW een beleid te gaan voeren, gebaseerd op indeling in
twee categorieën. Dat beleid komt erop neer dat de uitkering
verhoogd wordt tot 100% van de grondslag in die gevallen,
waarin voldaan is aan het restrictieve criterium zoals dat
voorafgaand aan de voormelde uitspraken van de Raad van april
1990 werd gehanteerd, terwijl in de (overige) gevallen waarin
aan de minder stringente voorwaarden is voldaan, verhoging tot
85% plaatsvindt. In laatstgenoemde gevallen wordt sprake geacht
van geregelde oppassing wanneer de belanghebbende in een
situatie verkeert die hem geregeld aangewezen doet zijn op
handreikingen van derden en van geregelde verzorging wanneer de
belanghebbende hulp behoeft bij een aantal van de essentiële en
steeds terugkerende levensverrichtingen. In zijn uitspraak van
14 februari 1995 (RSV 1995, 154) heeft de Raad in het kader van
de toetsing van een door het bestuur van de NAB genomen besluit
geoordeeld dat het zojuist omschreven beleid de rechterlijke
toetsing kan doorstaan.
In een aantal uitspraken, waaronder die van 29 december 1995
(kenmerk AAW 1993/1202) en van 24 november 1998 (USZ 1999/24),
is vervolgens aan de orde gekomen dat door de NAB, bij wijze
van aanvulling op en aanscherping van het op de FBV-aanbeveling
gebaseerde beleid, ook het bezoeken van een dagverblijf als
criterium wordt gehanteerd. Dat criterium houdt in dat, indien
ten minste vier dagen per week een dagverblijf of een school
voor speciaal of regulier onderwijs wordt bezocht, in gevallen
die op basis van de overige criteria voor verhoging tot 100% in
aanmerking zouden komen, de verhoging wordt beperkt tot 85% van
de grondslag en in gevallen waarin die andere criteria tot
verhoging naar 85% zouden leiden, de uitkering op 70% blijft
gehandhaafd. Dat beleid is door de Raad in de zojuist genoemde
uitspraken in beginsel rechtens aanvaardbaar bevonden.
Omtrent het thans aan de orde zijnde, door de rechtbank
gewraakte, onderdeel van appellants beleid heeft de Raad zich
evenwel nog niet expliciet uitgelaten.
Betreffende de overwegingen van de rechtbank erop meerkomende
dat had moeten worden aangetoond dat er in dit geval sprake was
van daadwerkelijke beperking van kosten als gevolg van het
schoolbezoek, verwijst de Raad allereerst naar zijn uitspraak
van 9 juli 1999 (USZ 1999, 238), inhoudende vernietiging van de
eerdere uitspraak van de rechtbank, naar welke in de
aangevallen uitspraak ten aanzien van dit aspect is verwezen.
In die uitspraak van de Raad heeft hij zich verenigd met de
zienswijze van appellant dat een verhoging krachtens artikel 13
van de AAW een forfaitair, niet kostendekkend bedoeld, karakter
heeft, zodat er bij toepassing van het dienaangaande
gehanteerde beleid, waarbij dat karakter als uitgangspunt is
genomen, geen gehoudenheid is om de in concreto optredende mate
van kostenbesparing te toetsen. In zoverre onderschrijft de
Raad dan ook de zienswijze van appellant en volgt hij het
desbetreffende gedeelte van de aangevallen uitspraak niet.
De Raad kan zich evenwel voor het overige wel in grote lijnen
verenigen met hetgeen in de aangevallen uitspraak is overwogen
omtrent de consequenties die op basis van meergenoemd beleid
zijn verbonden aan het bezoeken van een school voor regulier
voortgezet onderwijs, zij het dat de Raad niet zozeer van
belang acht welke mogelijkheden een school voor voortgezet
onderwijs heeft voor de opvang van gehandicapte leerlingen,
maar vooral welk effect het bezoeken van een dergelijke school
heeft wat betreft ontlasting van ouders en/of verzorgers. De
Raad heeft in dit verband doen wegen dat van appellants kant
ter zitting van de Raad desgevraagd is aangegeven dat bij de
totstandkoming van het beleid niet uitdrukkelijk aandacht is
besteed aan de vraag of het bezoeken van reguliere scholen in
dit verband op één lijn gesteld kan worden met het gebruikmaken
van speciaal op gehandicapten gerichte voorzieningen, zoals
dagverblijven. Het is voor de Raad op basis van gegevens van
algemene bekendheid ook bepaald niet evident dat zo'n
gelijkstelling vanuit het oogpunt van ontlasting qua verzorging
en oppassing op haar plaats is en evenmin dat de bedoelde
ontlasting -zelfs als een reguliere school op 5 dagen per week
wordt bezocht- als van beduidende omvang als bedoeld in dat
beleid kan worden beschouwd. Van algemene bekendheid is immers
dat in het voortgezet onderwijs sprake is van een groot aantal
vrije weken (zo'n 14 per jaar) en ook dat er regelmatig
wisselingen optreden van begin- en eindtijden van de lessen,
waardoor aan het ontlastende effect van het schoolbezoek
aanzienlijk wordt afgedaan.
Bij gebreke van enige onderbouwing van (de toepassing van)
appellants beleid op dit punt houdt de Raad het ervoor dat het
op gelijke voet als bij het bezoeken van een dagverblijf
beperken van de verhoging van de uitkering ex artikel 13 van de
AAW, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten
gaat. Het betrokken beleidsonderdeel kan dan ook niet als
grondslag dienen om ten aanzien van gedaagde het
uitkeringspercentage op 85 te stellen.
Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak voor
bevestiging in aanmerking komt, zij het dat appellant een nieuw
besluit op bezwaar zal moeten nemen met inachtneming van deze
uitspraak van de Raad.
De Raad constateert ten slotte dat niet op grond van artikel
8:75 van de Awb vergoeding van kosten is gevorderd, terwijl de
Raad daarvan ook overigens niet is gebleken.
Beslist wordt derhalve als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat
appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met
inachtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Raad is
overwogen.
Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en
mr D.J. van der Vos en mr Th.M. Schelfhout als leden, in
tegenwoordigheid van mr S.A.M. Schoenmaker-Zehenpfenning als
griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2000.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) S.A.M. Schoenmaker-Zehenpfenning.
JdB
0307
