Jurisprudentie
AU8060
Datum uitspraak2006-11-07
Datum gepubliceerd2006-11-08
RechtsgebiedStraf
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers00325/05
Statusgepubliceerd
Datum gepubliceerd2006-11-08
RechtsgebiedStraf
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers00325/05
Statusgepubliceerd
Indicatie
1. Verwijderingsbevel van station voor 14 dagen o.g.v. Algemeen Reglement Vervoer (ARV). 2. Krachtens wettelijk voorschrift met enige openbare dienst belast ex art. 184.2 Sr. Ad 1. Met de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer is beoogd een geïntegreerd stelsel van (privaat- en) publiekrechtelijke bepalingen te verwezenlijken met het oog op o.m. de orde, rust en veiligheid op stations. De bepalingen van de Spoorwegwet 1875 op dit punt zouden moeten terugtreden ten gunste van Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer. Het is volgens de MvT mogelijk dat, in verband met de aard van een bepaling, ook (delen van) bepalingen uit de Spoorwegwet 1875 en het ARV die zien op de orde, rust en veiligheid op stations, toch van toepassing blijven. In dit verband is van belang dat de Wet personenvervoer (WPV) 2000, gelet op de bewoordingen van art. 2.1 jo. art. 72 en 73 van die wet, het oog heeft op de reiziger en niet op degene die uit anderen hoofde op een station vertoeft. Voorschriften m.bt. orde, rust en veiligheid betreffende de reiziger zijn gegeven in art. 72, 73 en 98 WPV 2000 jo. art. 52 en 53 Besluit personenvervoer 2000. Voor anderen, onder wie verdachte, zijn de art. 5 en 7 ARV blijven gelden. Daarbij verdient opmerking dat in de op 1-1-05 in werking getreden Spoorwegwet een bepaling als art. 69a Spoorwegwet 1875 ontbreekt, terwijl art. 116.b Spoorwegwet bepaalt dat het ARV per 31-12-04 op dat art. berust. Ad 2. De tenlastelegging is, waar het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie wordt aangeduid als "krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst belast", toegesneden op art. 184.2 Sr. Die tenlastelegging heeft dus, waar het om de onderhavige bevelsbevoegdheid gaat, niet het oog op een bevoegdheid die genoemd Hoofd zou hebben ontleend aan zijn hoedanigheid van ambtenaar met opsporing of toezicht belast als bedoeld in art. 184.1 Sr. De tenlastelegging kan daarom niet anders worden verstaan dan als tot uitdrukking brengend dat bedoeld Hoofd krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk was belast met de "openbare dienst", in het verband waarvan de onderhavige bevelen konden worden gegeven. Een dergelijk wettelijk voorschrift is evenwel niet voorhanden.
Ook al zou moeten worden aangenomen dat art. 7 ARV voldoende grondslag biedt om "bevelen" als waarvan hier sprake is te geven, en voorts dat zodanige aan de "spoorweg" gegeven bevoegdheid zich zou lenen voor mandatering, dan brengt de omstandigheid dat de Stationmanager van het station A’dam CS die bevoegdheid heeft gemandateerd aan een ambtenaar van de spoorwegpolitie niet mee dat laatstgenoemde, zoals is tenlastegelegd, "krachtens wettelijk voorschrift" is belast met de openbare dienst in het verband waarvan de bevelen zijn gegeven. HR spreekt verdachte om doelmatigheidsredenen vrij.
Conclusie anoniem
Nr. 00325/05
Mr. Knigge
Zitting: 29 november 2005
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. De verdachte is door het Gerechtshof te Amsterdam wegens 1., 2. en 3. "opzettelijk niet voldoen aan een bevel, krachtens wettelijk voorschrift gegeven door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast, meermalen gepleegd" veroordeeld tot twee maanden gevangenisstraf.
2. Namens de verdachte hebben mr. G.P. Hamer en mr. B.P. de Boer, advocaten te Amsterdam, twee middelen van cassatie voorgesteld.
3. De middelen strekken ten betoge dat er - kort gezegd - geen sprake is van een krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevel door een daartoe bevoegde ambtenaar. De middelen hebben betrekking op de niet direct inzichtelijke verhouding tussen enerzijds de Wet personenvervoer 2000 en anderzijds de Spoorwegwet 1875 en het daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer (middel I) en op de verhouding tussen dit Reglement en art. 184 Sr (middel II).
4. Het Hof heeft onder 1., 2. en 3. ten laste van de verdachte bewezenverklaard dat:
"1.
zij op 17 november 2003 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel, inhoudende - zakelijk weergegeven - zich te verwijderen uit het gehele stationsgebouw van het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften en zich daar gedurende veertien dagen met ingang van 8 november 2003 te 00.01 uur niet op te houden, welk bevel op 31 oktober 2003 was gegeven door het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politie Diensten, welke krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst is belast, en welk bevel door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, op 10 november 2003, aan haar, verdachte, was uitgereikt, immers bevond zij, verdachte, zich op 17 november 2003 omstreeks 14.40 uur, op perron 4A van het Amsterdam Centraal Station, zulks terwijl bovenvermeld bevel aan haar, verdachte, was gegeven;
2.
zij op 14 november 2003 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel, inhoudende - zakelijk weergegeven - zich te verwijderen uit het gehele stationsgebouw van het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften en zich daar gedurende veertien dagen met ingang van 8 november 2003 te 00.01 uur niet op te houden, welk bevel op 31 oktober 2003 was gegeven door het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politie Diensten, welke krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst is belast, en welk bevel door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, op 10 november 2003, aan haar, verdachte, was uitgereikt, immers bevond zij, verdachte, zich op 14 november 2003 omstreeks 8.30 uur, in de Centrale hal van het Amsterdam Centraal Station, zulks terwijl bovenvermeld bevel aan haar, verdachte, was gegeven;
3.
zij op 12 november 2003 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel, inhoudende - zakelijk weergegeven - zich te verwijderen uit het gehele stationsgebouw van het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften en zich daar gedurende veertien dagen met ingang van 8 november 2003 te 00.01 uur niet op te houden, welk bevel op 31 oktober 2003 was gegeven door het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politie Diensten, welke krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst is belast, en welk bevel door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, op 10 november 2003, aan haar, verdachte, was uitgereikt, immers bevond zij, verdachte, zich op 12 november 2003 omstreeks 7.35 uur, in de Oostbuis van het Amsterdam Centraal Station, zulks terwijl bovenvermeld bevel aan haar, verdachte, was gegeven."
5. Voordat ik aan de eigenlijke bespreking van de middelen toekom, maak ik enkele inleidende opmerkingen. Deze opmerkingen geven mij aanleiding om de volgorde van de middelen - die op zich niet onlogisch is - om te draaien.
6. Ingevolge HR 24 september 2002, NJ 2003, 80 m.nt. YB geldt het volgende. De in tenlasteleggingen als de onderhavige voorkomende woorden "krachtens een wettelijk voorschrift gegeven bevel", die daarin kennelijk worden gebezigd in dezelfde betekenis als aan die bewoordingen toekomt in art. 184 Sr, dienen aldus te worden verstaan dat van zodanig bevel slechts sprake kan zijn indien dit bevel is gegeven krachtens een verbindend wettelijk voorschrift en in overeenstemming met een op dat voorschrift berustende bevoegdheid. Bij een strafrechtelijke vervolging terzake van art. 184 Sr dient de rechter dus te onderzoeken of het in de tenlastelegging genoemde wettelijk voorschrift verbindend is en of het bevel rechtmatig is gegeven alsmede, indien terzake verweer is gevoerd van dat onderzoek te doen blijken en gemotiveerd op dat verweer te beslissen. Het gaat immers om bestanddelen van het in art. 184 Sr opgenomen misdrijf, terwijl daarop betrekking hebbende verweren bij een tenlastelegging als hier aan de orde is, zich weliswaar tegen de tenlastelegging richten en strekken tot vrijspraak, doch niet van louter feitelijke aard zijn maar een of meer rechtsvragen aan de orde stellen.
7. Na het tijdstip waarop de feiten werden gepleegd, is de wetgeving veranderd. Vanaf 31 december 2004 trad een nieuwe Spoorwegwet gefaseerd in werking (wet van 23 april 2003, Stb. 264). De oude Spoorwegwet werd daarbij herdoopt tot de Spoorwegwet 1875 (wet van 5 februari 2004, Stb. 73). De nieuwe Spoorwegwet voorziet voorts in een - eveneens gefaseerde - afschaffing van de Spoorwegwet 1875 (art. 103 sub a). De hier van belang zijnde bepalingen uit de Spoorwegwet 1875 zijn echter nog steeds van kracht. Dat geldt ook voor het Algemeen Reglement Vervoer. Dat reglement berust nu op art. 116 sub b Spoorwegwet.
8. Bewezen verklaard is telkens dat de verdachte niet heeft voldaan aan een krachtens art. 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel. De vraag die ik voorop wil stellen, is of krachtens dit artikel een "bevel" kan worden gegeven in de zin van art. 184 Sr.
9. Het Algemeen Reglement Vervoer (hierna verder: ARV) strekte blijkens de aanhef ten tijde van de bewezenverklaarde feiten tot uitvoering van onder meer art. 27 van de Spoorwegwet 1875.(1) Ik geef eerst de relevante wetsbepalingen weer.
- Art. 27 Spoorwegwet 1875, opgenomen in Hoofdstuk II ("Van het toezigt op de spoorwegen"):
"Bij algemene maatregel van bestuur worden (...) geregeld:
de dienst op de stations;
(...);
hetgeen in het belang der orde op elken trein is in acht te nemen;
(...);
en hetgeen verder ter verzekering van de behoorlijke uitoefening der spoorwegdiensten en het veilig verkeer over de spoorwegen, krachtens deze wet, is voor te schrijven."
- Art. 64 Spoorwegwet 1875, opgenomen in Hoofdstuk VI ("Strafbepalingen"):
"1. Overtreding van de bepalingen van een algemeenen maatregel van bestuur in een der artikelen 27, 27c of 27d bedoeld (...) wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie.(2)
2. De beambten en bedienden van den spoorweg kunnen hen, die zich aan die overtreding schuldig maken, uit de rijtuigen weren of verwijderen.
3. (...)"
- Art. 5 ARV, opgenomen in Titel I ("Algemene bepalingen"), en met het opschrift "Veiligheid, orde en rust op de stations":
"1. Het is een ieder, behoudens uit de aard van zijn betrekking, verboden zich in of op een station dan wel in een trein in een zodanige toestand te bevinden of zich zodanig te gedragen, dat orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt of kan worden verstoord.
2. Als verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang worden beschouwd:
a. gedragingen waardoor de bediening en het gebruik van voorzieningen of van een trein dan wel de taakuitoefening van het personeel van de vervoerder worden verhinderd of belemmerd;
b. misbruik maken van voorzieningen dan wel gebruik maken van voorzieningen of van een trein op een tijdstip waarop deze niet voor gebruik beschikbaar zijn dan wel op een andere wijze dan waarvoor deze bestemd zijn;
c. (...);
d. zich in kennelijke staat van dronkenschap of onder kennelijke invloed van verdovende middelen bevinden;
e. afsteken van vuurwerk, rumoer maken dan wel op zodanige wijze geluid voortbrengen dat anderen daarvan hinder ondervinden;
f. (...);
g. tentoonstellen van voorwerpen, maken van reclame of propaganda, verspreiden van drukwerk, bedelen of houden van inzamelingen;
h. (...);
i. roken in een trein of station, of gedeelten daarvan, ten aanzien waarvan de spoorweg heeft aangegeven dat roken niet is toegestaan;
j. zich bevinden op een station op een tijdstip dat dit kenbaar gesloten is of op een gedeelte van een station dat kenbaar daartoe niet toegankelijk is;
k. zich op een station begeven langs een andere dan de daarvoor bestemde weg;
l. op een andere wijze hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging veroorzaken.
3. (...)"
- Art. 7 ARV, opgenomen in Titel I ("Algemene bepalingen"), en met het opschrift "Aanwijzingen in het belang van de veiligheid, orde en rust. Beslissing over onenigheden":
"1. Een ieder is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de spoorweg duidelijk kenbaar zijn gemaakt.
2. Een aanwijzing om zich te verwijderen, kan worden gegeven voor een bij de aanwijzing te bepalen tijdsduur."
10. Opvallend is dat in art. 7 ARV wordt gesproken van een verplichting om "aanwijzingen" op te volgen. Deze terminologie roept direct de vraag op of dergelijke aanwijzingen kunnen worden beschouwd als bevelen in de zin van art. 184 Sr. Het karakter van de onderhavige aanwijzingen versterkt de twijfel die hier rijst. Het gaat immers voor een deel om algemene, tot het publiek gerichte aanwijzingen die "duidelijk kenbaar" moeten zijn gemaakt. Daaronder vallen ook geboden en verboden die op borden zijn aangebracht.(3) Men denke aan teksten als: "Niet uit het raam leunen"; "Niet over de sporen lopen"; "Dit perron niet betreden! Instortingsgevaar!"; "Dienstingang. Verboden voor onbevoegden"; en "Toiletgebouw wegens schoonmaakwerkzaamheden tijdelijk buiten gebruik. Geduld aub!". Dergelijke aanwijzingen betreffen ongetwijfeld, zoals art. 7 ARV verlangt, "de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang", maar van bevelen gegeven ter uitoefening van een toezichthoudende taak of van een opsporingstaak is geen sprake. En daarom lijkt het toch in art. 184 Sr te gaan.
11. De in het tweede middel naar voren gebrachte klacht sluit bij het voorgaande nauw aan. Maar voordat ik dat middel bespreek, wil ik eerst nog wijzen op een ander bezwaar tegen de toepassing van art. 184 Sr op de onderhavige aanwijzingen. Dat bezwaar is dat het negeren van die aanwijzingen in art. 64 Spoorwegwet 1875 zelfstandig is strafbaar gesteld, en wel als overtreding, al is dat laatste merkwaardig genoeg in de Spoorwegwet 1875 zelf niet te vinden.(4) De vraag is of een simpele overtreding van een Algemene maatregel van Bestuur mag worden opgewaardeerd tot een misdrijf door de vervolging te baseren op art. 184 Sr. Moet niet - even aangenomen dat in casu aan de bestanddelen van art. 184 Sr is voldaan - aangenomen worden dat art. 64 Spoorwegwet 1875 een bijzondere regeling vormt, die de toepassing van art. 184 Sr uitsluit?
12. Ook de wetshistorie biedt steun voor de stelling dat het negeren van een krachtens art. 7 ARV gegeven aanwijzing niet het misdrijf van art. 184 Sr oplevert. Art. 184 Sr was volgens de Memorie van Toelichting "bestemd tot vervanging van een groot aantal strafbepalingen, die thans in bijzondere wetten voorkomen". In plaats daarvan kwam een "ruimer voorschrift" waarin de afzonderlijke bepalingen werden samen gevat.(5) De Memorie van Toelichting bevatte een lijst met strafbepalingen die als gevolg van de totstandkoming van art. 184 Sr zouden komen te vervallen. Op die lijst kwam (onder no. 21) wel art. 56 lid 1 Spoorwegwet 1875 voor, maar niet art. 64 van die wet.(6) De latere Invoeringswet bepaalde inderdaad in art. 10 sub 30 dat genoemd art. 56 lid 1 verviel, met de motivering dat art. 184 Sr daarin voorzag.(7) Aandacht verdient daarbij dat in het Antwoord der Regeering alle strafbepalingen uit de Spoorwegwet langs werden gelopen met de vraag of ze gehandhaafd moesten worden of niet.(8) Ten aanzien van art. 53 lid 4 (voor zover strafbaar stellende "de voortzetting van den dienst na bevel tot staking") werd het volgende opgemerkt: "Hoewel (dit) feit zou kunnen geacht worden te vallen onder art. 184 van het Wetboek, is dit toch betwistbaar en moet het ook strafbaar blijven met de hoogere straffen van de speciale wet". Ten aanzien van art. 64 werd slechts opgemerkt dat art. 21 van het ontwerp (art. 19 Invoeringswet) in de handhaving voorzag. De gedachte dat art. 184 Sr in de strafbaarstelling zou voorzien, is kennelijk niet eens bij de wetgever opgekomen.
13. Dan kom ik nu toe aan de bespreking van het tweede middel. Dat middel bevat de klacht dat het Hof ten onrechte heeft bewezenverklaard dat de verdachte (meermaals) niet heeft voldaan aan "een bevel, krachtens wettelijk voorschrift voorgeschreven door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast", althans dat het Hof zijn beslissing op het verweer dat het bevel niet is gegeven door een ambtenaar zoals bedoeld in art. 184 Sr, onvoldoende met redenen heeft omkleed.
14. Het Hof heeft het in het middel bedoelde verweer als volgt samengevat en verworpen:
"Voorts heeft de raadsman aangevoerd dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van de gehele tenlastelegging, aangezien niet bewezen kan worden dat het bevel is gegeven door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast. De raadsman heeft daartoe aangevoerd dat ambtenaren van de Spoorwegpolitie geen bevoegdheden hebben die de wet aan het spoor als zodanig [heeft] toebedeeld, zoals die neergelegd in artikel 7 van het ARV. Kennelijk heeft de NS zijn bevoegdheden op grond van het ARV gemandateerd aan de Spoorwegpolitie. Als de onderhavige verwijderingsbevelen namens de NS zijn genomen en dus niet door politieambtenaren als zodanig, dan zijn die bevelen niet gegeven door een ambtenaar als bedoeld in artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.
Het hof overweegt ten aanzien van dit verweer het volgende.
In het eerste lid van artikel 7 van het ARV is bepaald dat door of vanwege de spoorwegen aanwijzingen kunnen worden gegeven betreffende de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. In het tweede lid is bepaald dat een aanwijzing om zich te verwijderen, kan worden gegeven voor een bepaalde tijdsduur.
De stationsmanager Amsterdam Centraal, [betrokkene 1], heeft bij schrijven van 16 april 2003, kenmerk F/SV/et/02104795, aan de algemene opsporingsambtenaren van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie en personeel van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland de bevoegdheid gegeven om namens hem, aan personen die zich zodanig gedragen dat de orde en de rust wordt verstoord of kan worden verstoord, aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 7 van het ARV.
Het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie, F. Klok, heeft vervolgens op 31 oktober 2003 op grond van artikel 7 van het ARV aan de verdachte een bevel gegeven om zich te verwijderen uit een in een bijlage bij dat besluit aangegeven gebied en zich met ingang van zaterdag 8 november 2003 te 00.01 uur gedurende veertien dagen tot en met vrijdag 21 november 2003 te 23.59 uur niet in dat gebied op te houden. Op maandag 10 november omstreeks 22.15 uur is dit bevel aan de verdachte uitgereikt door R.J.S Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie.
Ondanks dit verwijderingsbevel heeft de verdachte zich op zowel 12 november 2003, 14 november 2003 als 17 november 2003 opgehouden in het in de bijlage bij voorgenoemd bevel aangegeven gebied. Door dusdanig te handelen heeft de verdachte niet voldaan aan het krachtens artikel 7 van het ARV door F. Klok namens de spoorwegen gegeven bevel. Gezien de jurisprudentie van de Hoge Raad van 23 april 1996, levert dit een overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht op."
15. Blijkens de toelichting betoogt het middel dat, nu de NS een private onderneming is en niet meer als ambtelijke organisatie valt aan te merken, zij geen ambtelijke bevelen kan geven, hetgeen meebrengt dat een door of namens de NS uitgevaardigd stationsverbod geen ambtelijk bevel is in de zin van art. 184 Sr.
16. Anders dan de stellers van het middel betogen is in casu niet beslissend of personeelsleden van de Nederlandse Spoorwegen als ambtenaren zijn aan te merken. Het begrip "ambtenaar" pleegt in de jurisprudentie ruim te worden uitgelegd. Daaronder vallen onder omstandigheden ook personen in dienst van private organisaties met een taak waaraan een openbaar karakter niet kan worden ontzegd.(9) Ik merk daarbij op dat ook particulieren (niet-ambtenaren) "personen" zijn aan wie opsporingsbevoegdheid kan worden toegekend (artt. 127 en 142 Sv) en die dus opsporingsambtenaren zijn die onder art. 184 Sr vallen. Niet uit te sluiten valt derhalve dat werknemers van de Nederlandse Spoorwegen voor de toepassing van (sommige) strafbepalingen als ambtenaren moeten worden aangemerkt. Of dat ook met betrekking tot art. 184 Sr het geval is, kan mijns inziens hier in het midden blijven. Dit omdat tenlastegelegd en bewezenverklaard is dat - zoals ook de stellers van het middel onderkennen - het bevel gegeven is door een opsporingsambtenaar. In zoverre is dus aan de eis van art. 184 Sr voldaan. De schoen wringt op een ander punt. Dat wrijfpunt zou ook bestaan als een werknemer van de NS - zoals in casu een stationsmanager - als ambtenaar kan worden aangemerkt.
17. Art. 184 Sr vereist dat het bevel gegeven moet zijn door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten. Daaruit leid ik af dat het bevel door de ambtenaar gegeven moet worden in het kader van de uitoefening van diens toezichthoudende taak of diens opsporingstaak. Daaruit leid ik tevens af dat er een relatie moet zijn tussen het wettelijke voorschrift waarop het bevel berust, en de taak van de ambtenaar. De bevelsbevoegdheid moet de ambtenaar zijn toegekend ter uitvoering van zijn opsporingstaak dan wel toezichthoudende taak.
18. Ingevolge art. 7 lid 1 ARV is een ieder verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die "door of vanwege de spoorweg" duidelijk kenbaar zijn gemaakt. Dat betekent mijns inziens dat de aanwijzingen direct of indirect afkomstig moeten zijn van de directie van de Nederlandse Spoorwegen als de voor die aanwijzingen verantwoordelijke instantie. Van toekenning van bevelsbevoegdheden aan opsporingsambtenaren of toezichthoudende ambtenaren ten behoeve van hun wettelijke taak is derhalve geen sprake.
19. Aan dat gegeven verandert niets doordat de bevoegdheid om aanwijzigingen te geven in dit geval is gemandateerd aan bepaalde opsporingsambtenaren. Die bevoegdheid had ook gemandateerd kunnen worden aan een particuliere beveiligingsorganisatie of aan de directeur van de plaatselijke VVV. Het juridisch karakter van de aanwijzing verandert niet doordat het "toevallig" het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie was aan wie de bevoegdheid werd gemandateerd. Net zo min als het geven van die aanwijzing door die mandatering tot de opsporingstaak van deze ambtenaar is gaan horen. Als bedoeld Hoofd voortaan, omdat hem die bevoegdheid wordt gemandateerd, het bordje "Toiletgebouw wegens schoonmaakwerkzaamheden tijdelijk buiten gebruik. Even geduld aub!" mag ophangen, zal misschien alleen hij zelf nog denken dat hij bezig is met de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde.
20. Het Hof gaat er kennelijk vanuit dat het gegeven mandaat een voldoende grondslag biedt om de gegeven aanwijzing onder het bereik van art. 184 Sr te brengen. Het verwijst daarbij naar een uitspraak van de Hoge Raad van 23 april 1996. Hoogstwaarschijnlijk heeft het Hof het oog op HR 23 april 1996, NJ 1996, 514. Die zaak had betrekking op de bevoegdheid van de burgemeester tot het (doen) uitvaardigen van een verwijderingsbevel. Dat was ook het geval in de zaak die leidde tot HR 24 september 2002, NJ 2003, 80 m.nt. YB. In beide zaken ging het om een bevoegdheid toegekend aan de burgemeester, die kan worden aangemerkt als een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast. In het laatstgenoemde arrest nam de Hoge Raad bovendien in aanmerking dat de wet in het mandaat voorzag (rov. 5.2). Mijn conclusie is derhalve dat het oordeel van het Hof berust op een onjuiste rechtsopvatting.
21. Het middel is terecht voorgesteld. Dat betekent dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven, dus ook niet als het eerste middel zou falen.
22. Volledigheidshalve bespreek ik ook het eerste middel. Het middel keert zich tegen de verwerping door het Hof van een ter terechtzitting gevoerd verweer. In dat verweer werd met een beroep op art. 69a Spoorwegwet 1875 aangevoerd dat art. 7 ARV in casu niet van toepassing is, zodat het gegeven bevel daarop niet kon worden gebaseerd.
23. Blijkens zijn arrest heeft het Hof het in het middel bedoelde verweer als volgt samengevat en verworpen:
"De raadsman heeft aangevoerd dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van de gehele tenlastelegging, aangezien niet bewezen kan worden dat het onderhavige 14-dagen bevel gegeven is krachtens een wettelijk voorschrift. Volgens de raadsman is het Algemeen Reglement Vervoer (ARV) niet van toepassing op het onderhavige geval, omdat volgens artikel 69a van de Spoorwegwet die wet niet van toepassing is voor zover de Wet Personenvervoer 2000 (WPV 2000) van toepassing is. Dat zou betekenen dat ook de op de Spoorwegwet gebaseerde regelingen, zoals het ARV, niet gelden in situaties waarin de WPV 2000 en de daarop gebaseerde regelingen van toepassing zijn.
Het hof overweegt ten aanzien van dit verweer het volgende.
Volgens artikel 69a van de Spoorwegwet is de Spoorwegwet niet van toepassing voor zover de WPV 2000 van toepassing is. Artikel 73 van de WPV 2000 spreekt over 'een ieder die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer of de daartoe behorende voorzieningen'. De verdachte heeft geen gebruik gemaakt van het openbaar vervoer en wenste dat ook niet. Een redelijke wetsuitleg van artikel 73 van de WPV 2000 brengt mee dat niet elk gebruik van de voorzieningen in het Centraal Station moet worden uitgelegd als het gebruik bedoeld in dat artikel. Nu het gebruik van de voorzieningen in en rond het Centraal Station door de verdachte geen enkele relatie had met het vervoer van personen, valt dit gebruik niet onder artikel 73 van de WPV 2000 en is hiermee de Spoorwegwet en het ARV van toepassing."
24. Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
- Art. 69a Spoorwegwet 1875, opgenomen onder het hoofd "Slotbepalingen":
"Deze wet is niet van toepassing voor zover de Wet personenvervoer 2000 van toepassing is."
- Art. 70 Wet personenvervoer 2000 (hierna verder: WPV 2000), opgenomen in Hoofdstuk IV ("Bepalingen voor de reiziger"):
"1. Het is verboden zonder hiervoor geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer, alsmede, voor zover de vervoerder zulks duidelijk kenbaar heeft gemaakt, van de daartoe behorende voorzieningen.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing in de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen."
- Art. 72 (oud) WPV 2000, opgenomen in Hoofdstuk IV ("Bepalingen voor de reiziger"):
"Het is verboden gebruik te maken van het openbaar vervoer en de daartoe behorende voorzieningen op zodanige wijze dat orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt of kan worden verstoord."
- Art. 73 (oud) WPV 2000, opgenomen in Hoofdstuk IV ("Bepalingen voor de reiziger"):
"Een ieder die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer of de daartoe behorende voorzieningen, is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de vervoerder die openbaar vervoer verricht, duidelijk kenbaar zijn gemaakt."
- Art. 74 WPV 2000, opgenomen in Hoofdstuk IV ("Bepalingen voor de reiziger"):
"1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over:
a. hetgeen onder verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt verstaan;
b. de wijze waarop de in artikel 73 bedoelde aanwijzingen onder meer kunnen worden gegeven.
2. (...)"
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna verder: BPV 2000) strekt tot uitvoering van onder meer de WPV 2000.
- Art. 47 BPV 2000, opgenomen in Hoofdstuk 4 ("Vervoervoorwaarden en bepalingen voor de reiziger"), § 2 "Bepalingen voor de reiziger":
"1. De reiziger is met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 45, en met uitzondering van de door de vervoerder bepaalde gevallen, verplicht zich van een geldig vervoerbewijs te voorzien:
a. voordat hij, hetzij het vervoermiddel betreedt, hetzij een gedeelte van een station of halte betreedt waar hij blijkens duidelijke aanwijzingen van de vervoerder in het bezit moet zijn van een geldig vervoerbewijs of
b. zo spoedig mogelijk nadat hij het vervoermiddel of het gedeelte van het station of de halte heeft betreden, voor zover daar een met afgifte, afstempeling of ontwaarding belaste functionaris of een voor afgifte, afstempeling of ontwaarding bestemd apparaat aanwezig is.
2. (...)
3. (...)"
- Art. 52 BPV 2000, opgenomen in Hoofdstuk 4 ("Vervoervoorwaarden en bepalingen voor de reiziger"), § 3 "Bepalingen over verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang":
"1. Onder verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang als bedoeld in artikel 72 van de wet worden verstaan:
a. gedragingen waardoor de bediening en het gebruik van voorzieningen of van een vervoermiddel dan wel de taakuitoefening van het personeel van de vervoerder worden verhinderd of belemmerd,
b. misbruik maken van voorzieningen dan wel gebruik maken van voorzieningen of van een vervoermiddel op een tijdstip waarop deze niet voor gebruik beschikbaar zijn dan wel op een andere wijze dan waarvoor deze bestemd zijn,
c. (...),
d. zich in kennelijke staat van dronkenschap of onder kennelijke invloed van verdovende middelen bevinden,
e. afsteken van vuurwerk, of op zodanige wijze geluid voortbrengen dat anderen daarvan hinder ondervinden,
f. (...),
g. tentoonstellen van voorwerpen, maken van reclame of propaganda, verspreiden van drukwerken, bedelen of houden van inzamelingen,
h. (...),
i. roken in een vervoermiddel, station of halte, of gedeelten daarvan, ten aanzien waarvan de vervoerder heeft aangegeven dat roken niet is toegestaan,
j. zich bevinden op een station of halte op een tijdstip dat deze kenbaar gesloten is of op een gedeelte van een station of halte dat kenbaar daartoe niet toegankelijk is,
k. zich op een station of halte begeven langs een andere dan de daarvoor bestemde weg,
l. op een andere wijze hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging veroorzaken of kunnen veroorzaken.
2. (...)"
- Art. 53 BPV 2000, opgenomen in Hoofdstuk 4 ("Vervoervoorwaarden en bepalingen voor de reiziger"), § 3 "Bepalingen over verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang":
"Onder aanwijzingen betreffende orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt mede verstaan de door of vanwege de vervoerder kenbaar gemaakte aanduidingen in beeld of geschrift."
25. Reeds bij eerste oogopslag valt op dat de materie geregeld in art. 73 (oud) WPV 2000, zoals uitgewerkt in de artt. 47 en 52 BPV 2000, een grote overeenkomst vertoont met het onderwerp van regeling van de artt. 5 en 7 ARV. Tegelijk kan worden opgemerkt dat onder het regime van de WPV 2000 het geven van een verwijderingsbevel niet mogelijk lijkt. Een uitdrukkelijke bepaling als vervat in art. 7 lid 2 ARV ontbreekt in elk geval.
26. Om te begrijpen hoe de Spoorwegwet 1875 zich verhoudt tot de WPV 2000 - en wat de betekenis is van art. 69a Spoorwegwet 1875 - is het nodig aandacht te besteden aan de wettelijke regelingen die aan de WPV 2000 vooraf gingen. De WPV 2000 verving de Wet personenvervoer (Wet van 12 maart 1987, houdende regeling van het openbaar vervoer, het besloten busvervoer en het taxivervoer, Stb. 1987, 175). Deze wet kwam op haar beurt in de plaats van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer (Wet van 28 maart 1984, houdende uniforme regelen inzake de vervoersvoorwaarden van het openbaar vervoer, Stb. 1984, 108). Art. 69a Spoorwegwet 1875 nu is bij deze laatste wet in de Spoorwegwet opgenomen en luidde toen:
"Deze wet is niet van toepassing voor zover de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer van toepassing is."
Dit art. 69a is telkens bij het in werking treden van de Wet personenvervoer en de Wet personenvervoer 2000 aan de nieuwe wettelijke situatie aangepast.
27. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat in 1984 leidde tot de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer, houdt het volgende in, voor zover thans van belang:
"Met de invoering van de strippenkaart is een eerste, belangrijke stap gezet op de weg van de daadwerkelijke integratie van vervoerbewijzen en tarieven. De volgende stap, de invoering van één stelsel van wettelijke regelen met betrekking tot het openbaar vervoer wordt gerealiseerd, voor wat de burgerrechtelijke bepalingen van de vervoerovereenkomst betreft, in het ontwerp van Wet overeenkomst binnenlands openbaar personenvervoer (kamerstukken II, zitting 1982/83, nr. 17 650) en voor wat betreft de publiekrechtelijke bepalingen in het hierbijgaande ontwerp van Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer.
In het onderhavige wetsontwerp - het wetsontwerp waarop in het Tarievenplan gedoeld is - wordt een basis gelegd voor het uniforme vervoerbewijs. Dit vervoerbewijs belichaamt tevens voor de reiziger de vervoerovereenkomst.
De inhoud van deze overeenkomst wordt verder bepaald door de vervoersvoorwaarden van de ondernemer, die vervoert. Het ontwerp bedoelt met de vervoersvoorwaarden de condities, waaraan de uitvoering van de vervoerovereenkomst onderworpen is. De dienstregeling valt hier buiten. Het scheppen van een Iandelijk gelijkvormig vervoerbewijs betekent vrijwel gelijktijdig dat ook de vervoersvoorwaarden, alsmede de daar nauw mee verbonden bepalingen ter handhaving van orde, rust en veiligheid ter verzekering van de goede bedrijfsgang, in de nieuwe regeling moeten worden meegenomen. Op het nu ingevoerde landelijk geldende vervoerbewijs wordt verwezen naar de <>; dat wil zeggen dat per stad (of streek) al naar gelang het een andere vervoerder is, die vervoert, andere voorwaarden van toepassing zouden kunnen zijn op vervoer, dat blijkens de ontwikkelingen van de Iaatste jaren als eenheid moet worden gezien. Gelet op de eenheidsgedachte met betrekking tot het openbaar vervoer is een verschil in de van toepassing zijnde voorwaarden ongewenst. Immers een uniform vervoerbewijs als belichaming van de vervoerovereenkomst heeft alleen dan zin, als de voorwaarden van die vervoerovereenkomst overal in het land uniform zijn. Een aantal van deze vervoersvoorwaarden te weten de bepalingen omtrent orde, rust en veiligheid, zijn van een strafsanctie voorzien. Met name ook voor deze categorie vervoersvoorwaarden is uniformiteit van groot belang.
Momenteel zijn vervoersvoorwaarden verspreid geregeld in de diverse wetten met uitvoeringsregelingen, zoals Spoorwegwet, Locaalspoor- en Tramwegwet, het daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer (ARV), en de Wet Autovervoer Personen met het erbij behorende Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen 1939 (UAP).
Verder zijn er in verschillende gemeenten, die een eigen vervoerbedrijf exploiteren, eigen regelingen in de vorm van gemeentelijke verordeningen. Deze zijn in veel gevallen geheel toegespitst op de prijs voor het vervoer. De overige vervoersvoorwaarden zijn direct overgenomen uit - of sterk geïnspireerd door - de Algemene Vervoersvoorwaarden van de hand van de KNVTO. Beoogd wordt al deze onderling op sommige punten verschillende regelingen te vervangen door één nieuwe, waardoor een kwaliteitsverbetering bereikt wordt en tevens de eenheid ook in dit opzicht voor het publiek realiteit zal worden. De vervoersvoorwaarden zullen zodanig zijn geredigeerd, dat aanpassing aan de behoeften van het betrokken bedrijf mogelijk zal zijn. De behoefte zal voornamelijk liggen op een zeer concreet gebied van als het ware huishoudelijke aard. Zulke zaken laten zich door hun grote gevarieerdheid nimmer in een zeer algemeen geformuleerde regeling vastleggen.
Het voorliggend wetsontwerp beoogt aan het hierboven vermelde een wettelijke basis te verschaffen. Hierbij is gekozen voor een kaderwet. Dit biedt het voordeel dat de meeste onderwerpen op dit terrein bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden geregeld waardoor een soepele aanpassing aan in de praktijk gebleken behoeften op niet al te lange termijn mogelijk zal blijven. Voor de inhoud van de vervoersvoorwaarden wordt zoveel mogelijk aangesloten bij hetgeen nu omtrent de te regelen onderwerpen is geregeld.
Voor het effectief functioneren van openbare vervoerdiensten is onder meer rust en orde op stations en halten noodzakelijk. In veel gevallen is op halten en stations een strafrechtelijk regime van kracht, dat verstoring van orde of rust met een sanctie bedreigt. In het vervoerbedrijf bestaat behoefte de orde en rust met het oog op een goode bedrijfsgang tot op zekere hoogte zèlf te kunnen bevorderen, niet alleen in de vervoermiddelen maar ook op de terreinen, die voor de exploitatie bij voorkeur worden gebruikt.
Het hiervoor vermelde met betrekking tot orde en rust doet zich eveneens voor ten aanzien van de veiligheid. Hoezeer ook strafrechtelijk een bepaalde gedraging van een sanctie is voorzien, het blijft een reactie van de justitie achteraf, terwijl niet alleen de justitiabele, maar veeleer het vervoerbedrijf en de vele reizigers met het openbaar vervoer er bij gebaat zijn dat direct tegen verstoorders van veiligheid kan worden opgetreden.
Op dit moment zijn deze bepalingen in hoofdzaak opgenomen in de hierboven reeds genoemde besluiten, het ARV en het UAP. Deze bepalingen zullen alle worden opgenomen in de op basis van deze wet op te stellen algemene maatregel van bestuur.
(...)
Ingevolge de regeling van dit ontworp dienen enkele wijzigingen te worden aangebracht in de Wet Autovervoer Personen, de Spoorwegwet en de Locaalspoor- en Tramwegwet.
In al deze wetten moet een bepaling worden opgenomen die de relatie van dit ontwerp met reeds bestaande wetten regelt. De regeling komt erop neer, dat daar waar zowel de bepalingen van deze wet als die van de nu reeds bestaande wetten toegepast zouden kunnen worden, de bepalingen van de nu reeds bestaande wetten terugtreden. Alleen de bepalingen van deze wet zijn van toepassing. De regeling zal vaak duidelijk zijn, maar de aard van de bepalingen met name in de Wet Autovervoer Personen is zodanig, dat soms slechts een deel van een artikel geldig is."(10)
28. Deze toelichting maakt duidelijk dat aan de totstandkoming van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer als doelstelling ten grondslag lag om een geïntegreerd stelsel van (privaat- en) publiekrechtelijke bepalingen te verwezenlijken met het oog op, voor zover thans van belang, de orde, rust en veiligheid op stations. Leidende gedachte daarbij was om de op dit punt relevante bepalingen uit de Spoorwegwet 1875 te doen terugtreden ten gunste van de regeling in de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer.
29. De reikwijdte van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer was geregeld in art. 2 lid 1 van die wet. Dit artikellid luidde:
"Deze wet is van toepassing op:
a. het vervoer per voor een ieder openstaand vervoermiddel van reizigers met hun handbagage krachtens een door de wet opgelegde exploitatieplicht volgens vastgestelde dienstregeling;
b. het gebruik van de voorzieningen, getroffen ter zake van het onder a bedoelde vervoer."
Het in dit artikellid onder b gestelde was, zo stelde de Memorie van Toelichting, nodig om het niet onder het begrip "vervoer" vallende gebruik van de openbaar-vervoervoorzieningen door zowel reizigers als niet-reizigers mede te regelen. "Hier wordt niet meer gedaan dan de huidige, reeds voor NS-stations geldende, bepalingen over te nemen en de werking ervan uit te breiden tot de zogeheten tram- en busstations."(11)
30. Gelet op dit ruime toepassingsbereik van de wet, gevoegd bij het toen nieuwe art. 69a Spoorwegwet 1875, kan men zich afvragen of de artt. 5 en 7 ARV niet vanaf de inwerkingtreding van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer iedere toepassing zijn gaan missen. Mogelijk hield de handhaving van deze bepalingen uit het ARV verband met het in art. 2 lid 2 van de wet bepaalde, op grond waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaalde "soorten" van het in het eerste lid bedoelde vervoer en gebruik van de werking van de wet konden worden uitgesloten. De Memorie van Toelichting noemt als voorbeeld "het NS-vervoer anders dan het stedelijk vervoer van NS in bepaalde stedelijke vervoersgebieden". Een andere reden voor de handhaving van deze voorschriften is denkelijk gelegen in de beperkte reikwijdte van art. 8 Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer, dat regels gaf met betrekking tot orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. Art. 8 lid 1 beperkte zich tot storend gedrag "in een vervoermiddel". Art. 8 lid 2 verplichtte "de reiziger" zich aan aanwijzingen te houden. Op storend gedrag buiten de treinen door niet-reizigers had art. 8 zogezien geen betrekking. Daarin voorzagen de artt. 5 en 7 ARV.
31. In zowel de Wet personenvervoer als de Wet personenvervoer 2000 ontbreekt een bepaling als in art. 2 lid 1 sub Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer. Deze wetten zijn dus afgaande op de tekst, alleen van toepassing op (bepaalde vormen van openbaar) vervoer.(12) Art 2 lid 1 WPV 2000 luidt:
"Deze wet is van toepassing op:
a. openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer over voor het openbaar verkeer openstaande wegen, daaronder begrepen uitsluitend voor openbaar vervoer openstaande wegen;
b. openbaar vervoer over railwegen;
c. openbaar vervoer langs geleidesystemen."
Art. 2 lid 2 van de wet maakt het weer mogelijk bepaalde soorten van vervoer geheel of gedeeltelijk van de toepassing van de wet uit te sluiten.(13)
32. De conclusie lijkt te moeten zijn dat de WPV 2000 niet van toepassing is op het gebruik van de voorzieningen die ten behoeve van het vervoer zijn getroffen, zodat art. 69a Spoorwegwet 1875 de toepassing van de Spoorwegwet 1875 op het gebruik van treinstations onverlet laat. Toch is hier voorzichtigheid geboden. De hiervoor, onder 24 weergegeven artt. 70, 72 (oud) en 73 (oud) WPV 2000 spreken namelijk met zoveel woorden over het gebruik van het openbaar vervoer en de daartoe behorende voorzieningen. Dit was in de Wet personenvervoer niet veel anders. Zo verbood art. 32 van die wet - evenals art. 72 (oud) WPV 2000 - het gebruik maken van "het openbaar vervoer en de daartoe behorende voorzieningen" op zodanige wijze dat orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt of kan worden verstoord. Een niet onbelangrijke uitzondering vormde evenwel het met art. 73 (oud) WPV 2000 corresponderende art. 33 Wet personenvervoer. Dit artikel luidde:
"De reiziger is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de vervoerder, die openbaar vervoer verricht, duidelijk kenbaar zijn gemaakt."
Aanwijzingen konden dus alleen aan de reiziger worden gegeven, niet aan degene die (alleen) gebruik maakte van de getroffen voorzieningen.(14) Art. 73 (oud) WPV 2000 is op dit punt dus ruimer geredigeerd.
33. De Memorie van Toelichting op de artt. 70 -74 WPV 2000 (in het wetsvoorstel de artikelen 64-68) licht dit verschil als volgt toe.
"Artikelen 64 tot en met 68
De artikelen van dit hoofdstuk komen grotendeels overeen met de artikelen 30 tot en met 34 van de Wet personenvervoer. De introductie van marktwerking in het openbaar vervoer heeft geen invloed op de gewenste gedragingen van de reizigers bij gebruikmaking van het openbaar vervoer. De reikwijdte van artikel 67 is uitgebreid ten opzichte van het huidige artikel 33 van de Wet personenvervoer. Artikel 67 is niet meer alleen gericht tot de reiziger, degene die daadwerkelijk gebruik maakt van het vervoer. De aanwijzingen van de vervoerder dienen ook opgevolgd te worden door degene die in ieder geval de indruk wekt dat hij gebruik zal maken van het vervoer. Dit wordt uitgedrukt door het begrip "kennelijk". Er wordt vanuit gegaan dat een ieder die zich in de buurt van het vervoermiddel, halte of station bevindt, gebruik wenst te maken van het vervoer."(15)
34. Deze toelichting wekt de indruk dat de regering de discrepantie tussen het toepassingsbereik van de wet (zoals vastgelegd in art. 2 lid 1 WPV 2000) en de tekst van art. 73 (oud) WPV 2000 wenste te overbruggen door middel van een fictie: er wordt eenvoudig vanuit gegaan dat ieder die zich in de buurt van de trein of het station bevindt, gebruik wenst te maken van het vervoer. Maar als dat door het woord "kennelijk" moet zijn uitgedrukt, heeft de wetgever een weinig gelukkige hand van redigeren gehad. De discrepantie die bestond tussen de artt. 30 en 32 WPV aan de ene kant en art. 33 WPV aan de andere kant, is daarmee namelijk niet geheel opgeheven. In de artt. 70 en 72 (oud) WPV 2000 komt het woord "kennelijk" immers niet voor. Deze artikelen zijn dus, afgaande op de tekst ervan, zonder meer van toepassing op de zwerver die het station als slaapplaats gebruikt - en dus gebruik maakt van de tot het openbaar vervoer behorende voorzieningen - ook al wekt hij allerminst de indruk dat hij gebruik wenst te maken van het vervoer.
35. Er spelen hier twee interpretatievragen door elkaar. De eerste is hoe het toepassingsbereik van de wet, zoals vastgelegd in art. 2 lid 1 WPV 2000, zich verhoudt tot de artt. 70, 72 (oud) en 73 (oud) WPV 2000. Domineert art. 2 lid 1 WPV 2000 de uitleg van de laatstgemelde artikelen? De tweede vraag spitst zich toe op de betekenis van het woordje "kennelijk" in art. 73 (oud) WPV 2000. Mag dat woordje genegeerd worden of heeft het artikel daardoor een beperkter bereik gekregen dan het eveneens op de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang betrekking hebbende art. 72 (oud) WPV 2000? Moet - anders gezegd - het in de Memorie van Toelichting geformuleerde uitgangspunt wijken voor de blijk van het tegendeel, zodat degene die overduidelijk niet wenst te reizen, zich van de krachtens art. 73 (oud) WPV 2000 gegeven aanwijzingen niets hoeft aan te trekken? Een vraag daarbij is wat de betekenis van het woordje "of" is in: "Een ieder die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer of de daartoe behorende voorzieningen". Is een zwerver die het station als slaapplaats gebruikt, ook iemand die kennelijk gebruik wenst te maken van de tot het openbaar vervoer behorende voorzieningen? Een bevestigend antwoord impliceert, dat het woord "kennelijk" iedere betekenis mist.
36. Het komt mij voor dat zich ten minste drie opvattingen laten verdedigen. In de eerste opvatting domineert art. 2 lid 1 WPV 2000 de uitleg van de artt. 70, 72 (oud) en 73 (oud) WPV 2000. Aan het verschil in redactie komt daarbij geen betekenis toe. Steeds geldt dat de bepalingen alleen van toepassing zijn op degene die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer. In de tweede opvatting wordt aan art. 2 lid 1 WPV 2000 geen doorslaggevende betekenis toegekend. De tekst van de artt. 70, 72 (oud) en 73 (oud) WPV 2000, waarin uitdrukkelijk het gebruik van de voorzieningen wordt geregeld, prevaleert. Aan het woordje "kennelijk" in art. 73 (oud) WPV 2000 komt daarbij geen beperkende betekenis toe. Het verschil in redactie wordt dus - evenals in de eerste opvatting het geval is - genegeerd. In de derde opvatting wordt aan het verschil in redactie juist wel betekenis toegekend. In die opvatting richten de artt. 70 en 72 (oud) WPV 2000 zich tot een ieder, ongeacht of de persoon in kweste wenst te reizen, en richt art. 73 (oud) WPV 2000 zich alleen tot degene die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer.
37. De consequentie van de eerste opvatting is dat de artt. 70, 72 (oud) en 73 (oud) WPV 2000 een beperkt bereik hebben. Tot de zwerver, de drugsdealer en de vader die zijn zoon naar de trein brengt, strekken de bepalingen zich niet uit. Een bezwaar lijkt dat niet te zijn, ten minste niet als het om de spoorwegen gaat, omdat de artt. 5 en 7 ARV hier in aanvullende "dekking" voorzien. Het uiteindelijke resultaat is toch dat niemand de orde mag verstoren en dat ieder zich aan de aanwijzingen moet houden. Toch leidt dit systeem bij de strafrechtelijke handhaving ervan tot niet geringe problemen. Het antwoord op de vraag welk delict tenlastegelegd moet worden, is immers afhankelijk van de kennelijke intentie van de verdachte. Als gekozen wordt voor vervolging op basis van bijvoorbeeld art. 73 (oud) WPV 2000, zal bewezen moeten worden dat de verdachte kennelijk gebruik wenste te maken van het openbaar vervoer. Als gekozen wordt voor vervolging op basis van art. 7 ARV, moet de verdachte op grond van art. 69a Spoorwegwet 1875 ontslagen worden van rechtsvervolging als niet onaannemelijk is dat hij de trein wilde nemen. Een alternatieve tenlastelegging lost wel het probleem voor de officier van justitie op, maar niet voor de rechter.
38. Als voordeel van de eerste opvatting zou kunnen worden aangemerkt dat de mogelijkheid om op basis van art. 7 lid 2 ARV een stationverbod uit te vaardigen, behouden blijft ten aanzien van degene die kennelijk geen gebruik van het spoor wenst te maken. In de WPV 2000 ontbreekt zoals wij zagen een uitdrukkelijke bepaling op dit punt, zodat de vraag is of art. 73 (oud) WPV 2000 voor een dergelijk verbod een voldoende wettelijke basis biedt.(16) De vraag daarbij is wel hoe groot dit voordeel is. Bij de strafrechtelijke handhaving van een op art. 7 lid 2 ARV gebaseerd stationverbod doen zich vergelijkbare problemen voor als hiervoor uiteengezet. De vraag daarbij is welk moment beslissend is voor de vraag of de betrokkene niet kennelijk van het spoor gebruik wenst te maken. Is dat het moment waarop het verbod wordt opgelegd, of het moment waarop de betrokkene het station opnieuw betreedt? Strikt genomen ook het laatste moment, want de verplichting om zich aan de aanwijzing te houden rust alleen op de betrokkene als hij niet wenst te sporen. Wil hij wel op reis, dan heft art. 69a Spoorwegwet 1875 de verplichting zich aan de aanwijzing te houden, op.
39. In de derde opvatting worden de tenlasteleggings- en bewijsproblemen alleen maar groter. Bij de al genoemde problemen voegt zich dan, dat de artikelen 72 (oud) en 73 (oud) WPV 2000 een verschillend bereik hebben. De zwerver die de orde verstoort, moet vervolgd worden op basis van genoemd art. 72 (oud), de zwerver die de orde verstoort in strijd met een duidelijk kenbaar gemaakte aanwijzing, moet vervolgd worden op basis van art. 7 ARV. Een op art. 73 (oud) WPV 2000 gebaseerde tenlastelegging resulteert hier in een vrijspraak.
40. De tweede opvatting heeft in elk geval het voordeel van de eenvoud. Steeds is uitsluitend het regime van de WPV 2000 van toepassing. Tenlasteleggings- en bewijsproblemen doen zich daardoor niet voor. Als nadeel heeft wellicht te gelden dat niet op basis van art. 7 lid 2 ARV een stationverbod kan worden opgelegd. De vraag daarbij is hoe groot dit nadeel is. Ik merk daarbij in de eerste plaats op dat het mij voorkomt dat ook op basis van art. 73 (oud) WPV 2000 de aanwijzing kan worden gegeven zich (van een bepaald perron) te verwijderen. De verplichting zich aan die aanwijzing te houden, zal moeilijk anders dan van een zekere duur zijn. Aanwijzingen zich te verwijderen die een beperkte strekking hebben, kunnen dus waarschijnlijk wel op art. 73 (oud) WPV 2000 worden gebaseerd.(17) Ik merk in de tweede plaats op dat een stationverbod dat alleen met een geldboete van de eerste categorie is gesanctioneerd(18), weinig zoden aan de dijk zet als de doelgroep (zwervers, dealers, prostituees) in aanmerking wordt genomen. Een stationverbod dat zijn basis vindt in art. 139 Sr (lokaalvredebreuk), of anders in art. 138 Sr (huisvredebreuk), lijkt mij aanmerkelijk effectiever.(19)
41. Wat betekent dit alles nu voor de onderhavige zaak? Het Hof toont zich in het bestreden arrest een voorstander van de eerste of de derde opvatting. Een "redelijke uitleg" van art. 73 (oud) WPV 2000 zou meebrengen dat daaronder niet elk gebruik van de voorzieningen valt. In casu zou het ARV van toepassing zijn, aangezien "het gebruik van de voorzieningen in en rond het Centraal Station door de verdachte geen enkele relatie had met het vervoer van personen".(20) Ik zou een andere uitleg van art. 73 (oud) WPV 2000 "redelijk" willen achten. Anders gezegd: ik geef de voorkeur aan de tweede opvatting. Het belang van een heldere en eenvoudig te handhaven regeling weegt voor mij zwaar. Daarbij komt dat ik niet heb kunnen ontdekken welk belang de wetgever heeft willen dienen met de ingewikkelde constructies waarvan in de eerste en derde opvatting sprake is. Maar ik sluit niet uit dat ik ergens het spoor ben bijster geraakt.(21)
42. Het middel is terecht voorgesteld.
43. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv berustende beslissing als aan de Hoge Raad gepast voorkomt.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Besluit van 20 december 1966, Stb. 556: "Gelet op artikel 27 van de Spoorwegwet en op artikel 4 van de Locaalspoor- en Tramwegwet".
2 De artt. 27c en 27d zijn al op 30 juni 1999 vervallen (Wet van 1 juli 1998, houdende vaststelling van de Wet Raad voor de Transportveiligheid, Stb. 466).
3 In art. 53 van het aanstonds te bespreken Besluit personenvervoer 2000 is dit met zoveel woorden bepaald: "Onder aanwijzingen (...) wordt mede verstaan (...) aanduidingen in beeld of geschrift".
4 De historische verklaring is dat de oude Spoorwegwet het licht zag onder de gelding van de Code Pénal. De Code Pénal kende een driedeling in strafbare feiten: misdaden, wanbedrijven en overtredingen. De bedreigde straf was daarbij bepalend voor de vraag of sprake was van misdaad, wanbedrijf of overtreding (art. 1 C.P.) Overtredingen waren de feiten waarop politiestraffen waren gesteld. Die politiestraffen waren gevangenis, geldboete en verbeurdverklaring. Art. 64 Spoorwegwet 1875 kende als straffen een geldboete van 1 tot 75 gulden en een gevangenisstraf van 1 dag tot 1 maand en betrof derhalve een overtreding. De Invoeringswet Wetboek van Strafrecht handhaafde de strafbepaling (art. 19 lid 1) en bepaalde tevens dat de strafbaar gestelde feiten werden beschouwd als overtredingen, waarbij de bedreigde gevangenisstraf werd omgezet in hechtenis (art. 19 lid 2 jo. art. 11, leden 1 en 3). Dat het bij art. 64 Spoorwegwet 1875 om een overtreding gaat, berust dus op de Invoeringswet.
5 Smidt II, p. 174. Vgl. NLR, aant. 13 bij art. 184 Sr (suppl. 114, ).
6 Idem, p. 176.
7 Smidt V, p. 363. Ook art. 56 lid 2 Spoorwegwet 1875 verviel voor zover daarin het niet voldoen aan een bevel was strafbaar gesteld.
8 Smidt V, p. 361-364.
9 Vgl. HR 30 mei 1995, NJ 1995, 620 en HR 18 mei 2004, NJ 2004, 527.
10 Kamerstukken II, 1982-1983, 17 813, nrs. 1-3, p. 7-9 en 13-14.
11 Kamerstukken II, 1982-1983, 17 813, nrs. 1-3, p. 9.
12 In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet personenvervoer (Kamerstukken II, 1984-1985, 18 985, nr. 3) wordt deze verandering niet toegelicht. Onduidelijk is derhalve hoeveel betekenis daaraan moet worden toegekend.
13 Van deze mogelijkheid is in het Besluit personenvervoer 2000 geen gebruik gemaakt. De toepassing van de Wet personenvervoer 2000 op het onderhavige geval stuit daarop dus niet af.
14 Het verschil in redactie tussen de artt. 30 en 32 WPV enerzijds en art. 33 WPV anderzijds, wordt in de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet personenvervoer niet toegelicht.
15 Kamerstukken II, 1998-1999, 26 456, nr. 3, p. 84.
16 Ik heb mij afgevraagd wat de ratio is van een wettelijk systeem waarin de bevoegdheid om te 'bevelen' dat iemand zich voor een bepaalde periode verwijdert, alleen gegeven kan worden aan iemand die kennelijk geen gebruik van de trein wenst te maken. De diepere gedachte daarachter kan denk ik niet zijn geweest dat iemand die wel wenst te reizen, zich toch al verwijdert. Sommige reizigers - men denke bijvoorbeeld aan voetbalsupporters - kunnen voor hun vertrek heel wat overlast veroorzaken. Waarom zij de aanwijzing zich van een bepaald perron te verwijderen, niet zouden behoeven op te volgen, is niet direct duidelijk. Ook zie ik geen goede reden waarom de zwerver wel, en de hooligan geen stationverbod zou kunnen krijgen.
17 Bovendien geldt dat de (spoorweg)politie op basis van art. 2 Politiewet bevelen kan geven ter handhaving van de openbare orde, die op grond van art. 184 Sr moeten worden nageleefd.
18 Ik ga ervan uit dat - zoals bij de bespreking van het tweede middel is uiteengezet - vervolging op basis van art. 184 Sr niet mogelijk is.
19 Bij vervolging wegens art. 139 Sr zal wél de vraag moeten worden beantwoord of een werknemer van de NS een "ambtenaar" in de zin van dat artikel is. Vergelijk hiervoor, onder 16.
20 Terzijde merk ik op dat deze feitelijke vaststelling geen steun vindt in de inhoud van de gebezigde bewijsmiddelen. Dat had, nu de vervolging was gebaseerd op art. 184 Sr, strikt genomen wel gemoeten. Bewezen moet worden dat de verdachte op het tenlastegelegde tijdstip verplicht was zich aan het "bevel" te houden, en dus dat zij op dat moment niet iemand was die kennelijk gebruik wenste te maken van het openbaar vervoer. Het Hof lijkt zich het bewijsprobleem dat zijn opvatting aankleeft, niet volledig bewust te zijn geweest.
21 Ik teken hierbij aan dat in mijn opvatting de artt. 5 en 7 ARV geen enkele praktische betekenis meer hebben. De reden voor de handhaving van deze bepalingen kan gelegen zijn in de in art. 2 lid 2 WPV 2000 voorziene mogelijkheid de toepassing van de WPV voor bepaalde soorten van vervoer uit te sluiten.
Uitspraak
7 november 2006
Strafkamer
nr. 00325/05
EC/SM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 26 oktober 2004, nummer 23/004504-03, in de strafzaak tegen:
[verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1958, ten tijde van de betekening van de aanzegging zonder bekende woon- of verblijfplaats hier te lande.
1. De bestreden uitspraak
Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Politierechter in de Rechtbank te Amsterdam van 28 november 2003 - de verdachte ter zake van 1., 2. en 3. "opzettelijk niet voldoen aan een bevel, krachtens wettelijk voorschrift gegeven door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast, meermalen gepleegd" veroordeeld tot twee maanden gevangenisstraf.
2. Geding in cassatie
2.1. Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze hebben mr. G.P. Hamer en mr. B.P. de Boer, beiden advocaat te Amsterdam, bij schriftuur middelen van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Knigge heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv berustende beslissing als aan de Hoge Raad gepast voorkomt.
2.2. Een aanvulling op de schiftuur, houdende een middel middel van cassatie, is eerst na afloop van de bij de wet gestelde termijn bij de griffie van de Hoge Raad ingekomen.
3. Tenlastelegging en bewezenverklaring
Overeenkomstig hetgeen bij inleidende dagvaarding - zoals ter terechtzitting in eerste aanleg gewijzigd - aan de verdachte is tenlastegelegd, heeft het Hof bewezenverklaard dat:
"1.
zij op 17 november 2003 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel, inhoudende - zakelijk weergegeven - zich te verwijderen uit het gehele stationsgebouw van het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften en zich daar gedurende veertien dagen met ingang van 8 november 2003 te 00.01 uur niet op te houden, welk bevel op 31 oktober 2003 was gegeven door het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politie Diensten, welke krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst is belast, en welk bevel door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, op 10 november 2003, aan haar, verdachte, was uitgereikt, immers bevond zij, verdachte, zich op 17 november 2003 omstreeks 14.40 uur, op perron 4A van het Amsterdam Centraal Station, zulks terwijl bovenvermeld bevel aan haar, verdachte, was gegeven;
2.
zij op 14 november 2003 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel, inhoudende - zakelijk weergegeven - zich te verwijderen uit het gehele stationsgebouw van het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften en zich daar gedurende veertien dagen met ingang van 8 november 2003 te 00.01 uur niet op te houden, welk bevel op 31 oktober 2003 was gegeven door het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politie Diensten, welke krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst is belast, en welk bevel door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, op 10 november 2003, aan haar, verdachte, was uitgereikt, immers bevond zij, verdachte, zich op 14 november 2003 omstreeks 8.30 uur, in de Centrale hal van het Amsterdam Centraal Station, zulks terwijl bovenvermeld bevel aan haar, verdachte, was gegeven;
3.
zij op 12 november 2003 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een krachtens artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer gegeven bevel, inhoudende - zakelijk weergegeven - zich te verwijderen uit het gehele stationsgebouw van het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften en zich daar gedurende veertien dagen met ingang van 8 november 2003 te 00.01 uur niet op te houden, welk bevel op 31 oktober 2003 was gegeven door het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politie Diensten, welke krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of
tijdelijk met enige openbare dienst is belast, en welk bevel door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, op 10 november 2003, aan haar, verdachte, was uitgereikt, immers bevond zij, verdachte, zich op 12 november 2003 omstreeks 7.35 uur, in de Oostbuis van het Amsterdam Centraal Station, zulks terwijl bovenvermeld bevel aan haar, verdachte, was gegeven."
4. Het wettelijke kader
Voor de beoordeling van de middelen zijn de volgende artikelen van de Spoorwegwet (oud) (hierna: Spoorwegwet 1875), het op die wet gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer (hierna: ARV), alsmede de Wet personenvervoer 2000 (hierna: WPV 2000) en het op die wet gebaseerde Besluit personenvervoer 2000 (hierna BPV 2000) van belang:
a. Art. 27 Spoorwegwet 1875:
"Bij algemene maatregel van bestuur worden (...) geregeld:
de dienst op de stations;
(...);
hetgeen in het belang der orde op elken trein is in acht te nemen;
(...);
en hetgeen verder ter verzekering van de behoorlijke uitoefening der spoorwegdiensten en het veilig verkeer over de spoorwegen, krachtens deze wet, is voor te schrijven."
b. Art. 64 Spoorwegwet 1875:
"1. Overtreding van de bepalingen van een algemeenen maatregel van bestuur in een der artikelen 27, 27c of 27d bedoeld (...) wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie.
2. De beambten en bedienden van den spoorweg kunnen hen, die zich aan die overtreding schuldig maken, uit de rijtuigen weren of verwijderen.
3. (...)"
c. Art. 69a Spoorwegwet 1875:
"Deze wet is niet van toepassing voor zover de Wet personenvervoer 2000 van toepassing is."
d. Art. 5 ARV:
"1. Het is een ieder, behoudens uit de aard van zijn betrekking, verboden zich in of op een station dan wel in een trein in een zodanige toestand te bevinden of zich zodanig te gedragen, dat orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt of kan worden verstoord.
2. Als verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang worden beschouwd:
a. gedragingen waardoor de bediening en het gebruik van voorzieningen of van een trein dan wel de taakuitoefening van het personeel van de vervoerder worden verhinderd of belemmerd;
b. misbruik maken van voorzieningen dan wel gebruik maken van voorzieningen of van een trein op een tijdstip waarop deze niet voor gebruik beschikbaar zijn dan wel op een andere wijze dan waarvoor deze bestemd zijn;
c. (...);
d. zich in kennelijke staat van dronkenschap of onder kennelijke invloed van verdovende middelen bevinden;
e. afsteken van vuurwerk, rumoer maken dan wel op zodanige wijze geluid voortbrengen dat anderen daarvan hinder ondervinden;
f. (...);
g. tentoonstellen van voorwerpen, maken van reclame of propaganda, verspreiden van drukwerk, bedelen of houden van inzamelingen;
h. (...);
i. roken in een trein of station, of gedeelten daarvan, ten aanzien waarvan de spoorweg heeft aangegeven dat roken niet is toegestaan;
j. zich bevinden op een station op een tijdstip dat dit kenbaar gesloten is of op een gedeelte van een station dat kenbaar daartoe niet toegankelijk is;
k. zich op een station begeven langs een andere dan de daarvoor bestemde weg;
l. op een andere wijze hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging veroorzaken.
3. (...)"
e. Art. 7 ARV:
"1. Een ieder is verplicht de aanwijzingen
betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de spoorweg duidelijk kenbaar zijn gemaakt.
2. Een aanwijzing om zich te verwijderen, kan worden gegeven voor een bij de aanwijzing te bepalen tijdsduur."
f. Art. 2, eerste lid, WPV 2000:
"Deze wet is van toepassing op:
a. openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer over voor het openbaar verkeer openstaande wegen, daaronder begrepen uitsluitend voor openbaar vervoer openstaande wegen;
b. openbaar vervoer over railwegen;
c. openbaar vervoer langs geleidesystemen."
g. Art. 72 WPV 2000:
"Het is verboden gebruik te maken van het openbaar vervoer en de daartoe behorende voorzieningen op zodanige wijze dat orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt of kan worden verstoord."
h. Art. 73 WPV 2000:
"Een ieder die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer of de daartoe behorende voorzieningen, is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de vervoerder die openbaar vervoer verricht, duidelijk kenbaar zijn gemaakt."
i. Art. 98, eerste lid, WPV 2000
"Indien de reiziger handelt in strijd met de artikelen 70 tot en met 74 zijn de in de artikelen 87 en 89 bedoelde ambtenaren en personen bevoegd zijn vervoerbewijs in te trekken en hem zo nodig met behulp van de sterke arm het gebruik van het openbaar vervoer te ontzeggen."
j. Art. 52 BPV 2000
"1. Onder verstoring van orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang als bedoeld in artikel 72 van de wet worden verstaan:
a. gedragingen waardoor de bediening en het gebruik van voorzieningen of van een vervoermiddel dan wel de taakuitoefening van het personeel van de vervoerder worden verhinderd of belemmerd,
b. misbruik maken van voorzieningen dan wel gebruik maken van voorzieningen of van een vervoermiddel op een tijdstip waarop deze niet voor gebruik beschikbaar zijn dan wel op een andere wijze dan waarvoor deze bestemd zijn,
c. (...),
d. zich in kennelijke staat van dronkenschap of onder kennelijke invloed van verdovende middelen bevinden,
e. afsteken van vuurwerk, of op zodanige wijze geluid voortbrengen dat anderen daarvan hinder ondervinden,
f. (...),
g. tentoonstellen van voorwerpen, maken van reclame of propaganda, verspreiden van drukwerken, bedelen of houden van inzamelingen,
h. (...),
i. roken in een vervoermiddel, station of halte, of gedeelten daarvan, ten aanzien waarvan de vervoerder heeft aangegeven dat roken niet is toegestaan,
j. zich bevinden op een station of halte op een tijdstip dat deze kenbaar gesloten is of op een gedeelte van een station of halte dat kenbaar daartoe niet toegankelijk is,
k. zich op een station of halte begeven langs een andere dan de daarvoor bestemde weg,
l. op een andere wijze hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging veroorzaken of kunnen veroorzaken.
2. (...)."
k. Art. 53 BPV 2000
"Onder aanwijzingen betreffende orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang wordt mede verstaan de door of vanwege de vervoerder kenbaar gemaakte aanduidingen in beeld of geschrift."
5. Beoordeling van het eerste middel
5.1. Het middel bevat de klacht dat het Hof ten onrechte het verweer, inhoudende dat art. 7 ARV, gelet op art. 69a Spoorwegwet 1875, hier niet van toepassing is en derhalve niet bewezen kan worden dat het onderhavige verwijderingsbevel is gegeven krachtens een wettelijk voorschrift, heeft verworpen.
5.2. Het Hof heeft bedoeld verweer als volgt samengevat en verworpen:
"De raadsman heeft aangevoerd dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van de gehele tenlastelegging, aangezien niet bewezen kan worden dat het onderhavige 14-dagen bevel gegeven is krachtens een wettelijk voorschrift. Volgens de raadsman is het Algemeen Reglement Vervoer (ARV) niet van toepassing op het onderhavige geval, omdat volgens artikel 69a van de Spoorwegwet die wet niet van toepassing is voor zover de Wet Personenvervoer 2000 (WPV 2000) van toepassing is. Dat zou betekenen dat ook de op de Spoorwegwet gebaseerde regelingen, zoals het ARV, niet gelden in situaties waarin de WPV 2000 en de daarop gebaseerde regelingen van toepassing zijn.
Het hof overweegt ten aanzien van dit verweer het volgende.
Volgens artikel 69a van de Spoorwegwet is de Spoorwegwet niet van toepassing voor zover de WPV 2000 van toepassing is. Artikel 73 van de WPV 2000 spreekt over 'een ieder die kennelijk gebruik wenst te maken van het openbaar vervoer of de daartoe behorende voorzieningen'. De verdachte heeft geen gebruik gemaakt van het openbaar vervoer en wenste dat ook niet. Een redelijke wetsuitleg van artikel 73 van de WPV 2000 brengt mee dat niet elk gebruik van de voorzieningen in het Centraal Station moet worden uitgelegd als het gebruik bedoeld in dat artikel. Nu het gebruik van de voorzieningen in en rond het Centraal Sation door de verdachte geen enkele relatie had met het vervoer van personen, valt dit gebruik niet onder artikel 73 van de WPV 2000 en is hiermee de Spoorwegwet en het ARV van toepassing."
5.3. De WPV 2000 verving de Wet personenvervoer (Wet van 12 maart 1987, houdende regeling van het openbaar vervoer, het besloten busvervoer en het taxivervoer, Stb. 1987, 175). Deze wet kwam op haar beurt in de plaats van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer (Wet van 28 maart 1984, houdende uniforme regelen inzake de vervoersvoorwaarden van het openbaar vervoer, Stb. 1984, 108). Bij deze laatste wet is art. 69a in de Spoorwegwet 1875 opgenomen. Dit voorschrift is telkens bij het in werking treden van de Wet personenvervoer en de Wet personenvervoer 2000 aan de nieuwe wettelijke terminologie aangepast.
5.4. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat in 1984 leidde tot de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer, houdt met betrekking tot de verhouding tussen dit wetsvoorstel en onder meer de Spoorwegwet 1875 het volgende in:
"Met de invoering van de strippenkaart is een eerste, belangrijke stap gezet op de weg van de daadwerkelijke integratie van vervoerbewijzen en tarieven. De volgende stap, de invoering van één stelsel van wettelijke regelen met betrekking tot het openbaar vervoer wordt gerealiseerd, voor wat de burgerrechtelijke bepalingen van de vervoerovereenkomst betreft, in het ontwerp van Wet overeenkomst binnenlands openbaar personenvervoer (kamerstukken II, zitting 1982/83, nr. 17 650) en voor wat betreft de publiekrechtelijke bepalingen in het hierbijgaande ontwerp van Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer.
In het onderhavige wetsontwerp - het wetsontwerp waarop in het Tarievenplan gedoeld is - wordt een basis gelegd voor het uniforme vervoerbewijs. Dit vervoerbewijs belichaamt tevens voor de reiziger de vervoerovereenkomst.
De inhoud van deze overeenkomst wordt verder bepaald door de vervoersvoorwaarden van de ondernemer, die vervoert. Het ontwerp bedoelt met de vervoersvoorwaarden de condities, waaraan de uitvoering van de vervoerovereenkomst onderworpen is. De dienstregeling valt hier buiten. Het scheppen van een landelijk gelijkvormig vervoerbewijs betekent vrijwel gelijktijdig dat ook de vervoersvoorwaarden, alsmede de daar nauw mee verbonden bepalingen ter handhaving van orde, rust en veiligheid ter verzekering van de goede bedrijfsgang, in de nieuwe regeling moeten worden meegenomen. Op het nu ingevoerde landelijk geldende vervoerbewijs wordt verwezen naar de <>; dat wil zeggen dat per stad (of streek) al naar gelang het een andere vervoerder is, die vervoert, andere voorwaarden van toepassing zouden kunnen zijn op vervoer, dat blijkens de ontwikkelingen van de laatste jaren als eenheid moet worden gezien. Gelet op de eenheidsgedachte met betrekking tot het openbaar vervoer is een verschil in de van toepassing zijnde voorwaarden ongewenst.
Immers een uniform vervoerbewijs als belichaming van de vervoerovereenkomst heeft alleen dan zin, als de voorwaarden van die vervoerovereenkomst overal in het land uniform zijn. Een aantal van deze vervoersvoorwaarden te weten de bepalingen omtrent orde, rust en veiligheid, zijn van een strafsanctie voorzien. Met name ook voor deze categorie vervoersvoorwaarden is uniformiteit van groot belang.
Momenteel zijn vervoersvoorwaarden verspreid geregeld in de diverse wetten met uitvoeringsregelingen, zoals Spoorwegwet, Locaalspoor- en Tramwegwet, het daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer (ARV), en de Wet Autovervoer Personen met het erbij behorende Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen 1939 (UAP).
Verder zijn er in verschillende gemeenten, die een eigen vervoerbedrijf exploiteren, eigen regelingen in de vorm van gemeentelijke verordeningen. Deze zijn in veel gevallen geheel toegespitst op de prijs voor het vervoer. De overige vervoersvoorwaarden zijn direct overgenomen uit - of sterk geïnspireerd door - de Algemene Vervoersvoorwaarden van de hand van de KNVTO. Beoogd wordt al deze onderling op sommige punten verschillende regelingen te vervangen door één nieuwe, waardoor een kwaliteitsverbetering bereikt wordt en tevens de eenheid ook in dit opzicht voor het publiek realiteit zal worden. De vervoersvoorwaarden zullen zodanig zijn geredigeerd, dat aanpassing aan de behoeften van het betrokken bedrijf mogelijk zal zijn. De behoefte zal voornamelijk liggen op een zeer concreet gebied van als het ware huishoudelijke aard. Zulke zaken laten zich door hun grote gevarieerdheid nimmer in een zeer algemeen geformuleerde regeling vastleggen.
Het voorliggend wetsontwerp beoogt aan het hierboven vermelde een wettelijke basis te verschaffen. Hierbij is gekozen voor een kaderwet. Dit biedt het voordeel dat de meeste onderwerpen op dit terrein bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden geregeld waardoor een soepele aanpassing aan in de praktijk gebleken behoeften op niet al te lange termijn mogelijk zal blijven. Voor de inhoud van de vervoersvoorwaarden wordt zoveel mogelijk aangesloten bij hetgeen nu omtrent de te regelen onderwerpen is geregeld.
Voor het effectief functioneren van openbare vervoerdiensten is onder meer rust en orde op stations en halten noodzakelijk. In veel gevallen is op halten en stations een strafrechtelijk regime van kracht, dat verstoring van orde of rust met een sanctie bedreigt. In het vervoerbedrijf bestaat behoefte de orde en rust met het oog op een goede bedrijfsgang tot op zekere hoogte zèlf te kunnen bevorderen, niet alleen in de vervoermiddelen maar ook op de terreinen, die voor de exploitatie bij voorkeur worden gebruikt.
Het hiervoor vermelde met betrekking tot orde en rust doet zich eveneens voor ten aanzien van de veiligheid. Hoezeer ook strafrechtelijk een bepaalde gedraging van een sanctie is voorzien, het blijft een reactie van de justitie achteraf, terwijl niet alleen de justitiabele, maar veeleer het vervoerbedrijf en de vele reizigers met het openbaar vervoer er bij gebaat zijn dat direct tegen verstoorders van veiligheid kan worden opgetreden.
Op dit moment zijn deze bepalingen in hoofdzaak opgenomen in de hierboven reeds genoemde besluiten, het ARV en het UAP. Deze bepalingen zullen alle worden opgenomen in de op basis van deze wet op te stellen algemene maatregel van bestuur.
(...)
Ingevolge de regeling van dit ontwerp dienen enkele wijzigingen te worden aangebracht in de Wet Autovervoer Personen, de Spoorwegwet en de Locaalspoor- en Tramwegwet.
In al deze wetten moet een bepaling worden opgenomen die de relatie van dit ontwerp met reeds bestaande wetten regelt. De regeling komt erop neer, dat daar waar zowel de bepalingen van deze wet als die van de nu reeds bestaande wetten toegepast zouden kunnen worden, de bepalingen van de nu reeds bestaande wetten terugtreden. Alleen de bepalingen van deze wet zijn van toepassing. De regeling zal vaak duidelijk zijn, maar de aard van de bepalingen met name in de Wet Autovervoer Personen is zodanig, dat soms slechts een deel van een artikel geldig is."
(Kamerstukken II, 1982-1983, 17 813, nrs 1-3, blz. 7-9 en 13-14)
5.5. Met de totstandkoming van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer werd blijkens deze Memorie van Toelichting beoogd een geïntegreerd stelsel van (privaat- en) publiekrechtelijke bepalingen te verwezenlijken met het oog op, voor zover hier van belang, de orde, rust en veiligheid op stations. De op dit punt relevante bepalingen van de Spoorwegwet 1875 zouden moeten terugtreden ten gunste van de regeling in de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer. De laatste geciteerde zin van de Memorie van Toelichting maakt echter duidelijk dat het mogelijk is dat, in verband met de aard van een bepaling, ook (delen van) bepalingen uit de Spoorwegwet 1875 en het ARV die zien op de orde, rust en veiligheid op stations, toch van toepassing blijven.
5.6. In dit verband is van belang dat de WPV 2000, gelet op de bewoordingen van art. 2, eerste lid, in verbinding met de art. 72 en 73 van die wet, het oog heeft op de reiziger en niet op degene die uit anderen hoofde op een station vertoeft. Voorschriften met betrekking tot orde, rust en veiligheid betreffende de reiziger zijn gegeven in de art. 72, 73 en 98 WPV 2000 in verbinding met de art. 52 en 53 BPV 2000. Voor anderen, onder wie de verdachte, zijn de art. 5 en 7 ARV blijven gelden. Daarbij verdient opmerking dat in de op 1 januari 2005 in werking getreden Spoorwegwet een bepaling als art. 69a Spoorwegwet 1875 ontbreekt, terwijl art, 116, sub b, Spoorwegwet bepaalt dat het ARV per 31 december 2004 op dat artikel berust.
5.7. 's Hofs verwerping van het gevoerde verweer geeft derhalve geen blijk van een verkeerde rechtsopvatting, zodat het middel faalt.
6. Beoordeling van het tweede middel
6.1. Het middel strekt ten betoge dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat te dezen sprake is van een bevoegd gegeven bevel in de zin van art. 184 Sr, althans dat het Hof een dienaangaand gevoerd verweer onvoldoende gemotiveerd heeft verworpen.
6.2. Het Hof heeft het in het middel bedoelde verweer als volgt samengevat en verworpen:
"Voorts heeft de raadsman aangevoerd dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van de gehele tenlastelegging, aangezien niet bewezen kan worden dat het bevel is gegeven door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast. De raadsman heeft daartoe aangevoerd dat ambtenaren van de Spoorwegpolitie geen bevoegdheden hebben die de wet aan het spoor als zodanig [heeft] toebedeeld, zoals die neergelegd in artikel 7 van het ARV.
Kennelijk heeft de NS zijn bevoegdheden op grond van het ARV gemandateerd aan de Spoorwegpolitie. Als de onderhavige verwijderingsbevelen namens de NS zijn genomen en dus niet door politieambtenaren als zodanig, dan zijn die bevelen niet gegeven door een ambtenaar als bedoeld in artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.
Het hof overweegt ten aanzien van dit verweer het volgende.
In het eerste lid van artikel 7 van het ARV is bepaald dat door of vanwege de spoorwegen aanwijzingen kunnen worden gegeven betreffende de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. In het tweede lid is bepaald dat een aanwijzing om zich te verwijderen, kan worden gegeven voor een bepaalde tijdsduur.
De stationsmanager Amsterdam Centraal, [betrokkene 1], heeft bij schrijven van 16 april 2003, kenmerk F/SV/et/02104795, aan de algemene opsporingsambte-naren van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie en personeel van de regio-politie Amsterdam-Amstelland de bevoegdheid gegeven om namens hem, aan personen die zich zodanig gedragen dat de orde en de rust wordt verstoord of kan worden verstoord, aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 7 van het ARV.
Het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie, F. Klok, heeft vervolgens op 31 oktober 2003 op grond van artikel 7 van het ARV aan de verdachte een bevel gegeven om zich te verwijderen uit een in een bijlage bij dat besluit aangegeven gebied en zich met ingang van zaterdag 8 november 2003 te 00.01 uur gedurende veertien dagen tot en met vrijdag 21 november 2003 te 23.59 uur niet in dat gebied op te houden. Op maandag 10 november omstreeks 22.15 uur is dit bevel aan de verdachte uitgereikt door R.J.S. Pieneman, opsporingsambtenaar van het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie.
Ondanks dit verwijderingsbevel heeft de verdachte zich op zowel 12 november 2003, 14 november 2003 als 17 november 2003 opgehouden in het in de bijlage bij voornoemd bevel aangegeven gebied. Door dusdanig te handelen heeft de verdachte niet voldaan aan het krachtens artikel 7 van het ARV door F. Klok namens de spoorwegen gegeven bevel. Gezien de jurisprudentie van de Hoge Raad van 23 april 1996, levert dit een overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht op."
6.3.1. Het door het Hof genoemde schrijven van de Stationsmanager van het station Amsterdam Centraal van 16 april 2003 aan onder meer het Korps Landelijke Politie Diensten, Dienst Spoorwegpolitie, houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:
"Onderwerp: Mandaat Artikel 7 ARV in het kader van Convenant Sociale Veiligheid Stationseiland te Amsterdam
(...)
NS Stations B.V. exploiteert o.a. station Amsterdam Centraal.
Op dit station ondervinden de reizigers, maar ook medewerkers van winkels en bedrijven die gevestigd zijn in dit station, veel hinder en overlast van diverse groeperingen en personen.
In het Algemeen Reglement Vervoer is een artikel opgenomen dat, door of vanwege de spoorweg, aanwijzingen kunnen worden gegeven aan personen die zich zodanig gedragen dat daardoor de orde en rust wordt of kan worden verstoord. Een aanwijzing om zich te verwijderen kan zelfs worden gegeven voor een bepaalde tijdsduur.
Als verantwoordelijke voor de veiligheid van station Amsterdam Centraal geef ik aan uw medewerkers, zijnde algemeen opsporingsambtenaren van KLPD dienst Spoorwegpolitie en personeel van regiopolitie Amsterdam-Amstelland, de bevoegdheid om namens mij, aan personen die zich zodanig gedragen dat de orde en rust wordt verstoord of kan worden verstoord, een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 7 lid 1 en 2 van het Algemeen Reglement Vervoer.
Deze bevoegdheid geldt voor bovengenoemd station en voorlopig voor de duur van 1 jaar, ingaande op 15-4-2003 t/m 31-12-2003."
6.3.2. Een door het Hof als bewijsmiddel 2 voor het bewijs gebezigd geschrift van 31 oktober 2003, houdt blijkens de bestreden uitspraak, voor zover hier van belang, het volgende in:
"Het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politiediensten beveelt ter handhaving van de orde, rust en veiligheid en de goede bedrijfsgang, gelet op artikel 7, eerste en tweede lid, van het Algemeen Reglement Vervoer, [verdachte], geboren op [geboortedatum] 1958 in [geboorteplaats], zich uit het op bijlage I van dit besluit aangegeven gebied te verwijderen en zich met ingang van zaterdag 8 november 2003, 00.01 uur, gedurende 14 dagen tot en met vrijdag 21 november 2003, 23.59 uur, niet in dit gebied op te houden."
6.3.3. Een door het Hof als bewijsmiddel 3 voor het bewijs gebezigd geschrift, zijnde een bijlage bij het onder 5.3.2 vermelde geschrift, houdt blijkens de bestreden uitspraak, voor zover hier van belang, het volgende in:
"Dit stationsverbod geldt voor het Centraal Station Amsterdam, inclusief de perrons, trappen en liften van het stationsgebouw."
6.4. De tenlastelegging is, waar het Hoofd van de Dienst Spoorwegpolitie wordt aangeduid als "krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst belast", toegesneden op het tweede lid van art. 184 Sr. Die tenlastelegging heeft dus, waar het om de onderhavige bevelsbevoegdheid gaat, niet het oog op een bevoegdheid die genoemd Hoofd zou hebben ontleend aan zijn hoedanigheid van ambtenaar met opsporing of toezicht belast als bedoeld in het eerste lid van dat artikel.
De tenlastelegging kan daarom niet anders worden verstaan dan als tot uitdrukking brengend dat bedoeld Hoofd krachtens wettelijk voorschrift voortdurend of tijdelijk was belast met de "openbare dienst", in het verband waarvan de onderhavige bevelen konden worden gegeven. Een dergelijk wettelijk voorschrift is evenwel niet voorhanden.
Ook al zou moeten worden aangenomen dat art. 7 ARV voldoende grondslag biedt om "bevelen" als waarvan hier sprake is te geven, en voorts dat zodanige aan de "spoorweg" gegeven bevoegdheid zich zou lenen voor mandatering, dan brengt de omstandigheid dat de Stationmanager van het station Amsterdam Centraal die bevoegdheid heeft gemandateerd aan een ambtenaar van de spoorwegpolitie niet mee dat laatstgenoemde, zoals is tenlastegelegd, "krachtens wettelijk voorschrift" is belast met de openbare dienst in het verband waarvan de bevelen zijn gegeven.
Dat brengt mee dat het middel terecht is voorgesteld.
6.5. De Hoge Raad vindt in het vorenoverwogene aanleiding de zaak zelf af te doen en de verdachte om doelmatigheidsredenen van het haar tenlastegelegde vrij te spreken.
7. Beslissing
De Hoge Raad:
Vernietigt de bestreden uitspraak;
Verklaart niet bewezen hetgeen aan de verdachte is tenlastegelegd en spreekt haar daarvan vrij.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H. Koster als voorzitter, en de raadsheren J.P. Balkema, A.J.A. van Dorst, J.W. Ilsink en W.M.E. Thomassen, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken op 7 november 2006.
