inloggen / registreer

Jurisprudentie

AM2515

Datum uitspraak2003-12-23
Datum gepubliceerd2003-12-23
RechtsgebiedStraf
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers00186/03 E
Statusgepubliceerd

Indicatie

Art. 2 van de Verordening op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede ß-agonisten 1997 strekt ter uitvoering van Richtlijn 96/22 EG, welke richtlijn ertoe strekt de gemeenschappelijke markt te vrijwaren van van vlees en andere levensmiddelen die afkomstig zijn van dieren waaraan in de richtlijn bedoelde stoffen zijn toegediend. Gelet daarop betreft de richtlijn het marktbeleid waarop art. 13 Landbouwwet ziet.

Conclusie anoniem

Nr. 00186/03 E Mr. Vellinga Zitting: 14 oktober 2003 Conclusie inzake: [verdachte] 1. Verdachte is door het Gerechtshof te Amsterdam wegens "overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 19 van de Landbouwwet, meermalen gepleegd" veroordeeld tot elfmaal een geldboete van € 1.000,-, subsidiair telkens 20 dagen hechtenis, waarvan telkens € 500,-, subsidiair telkens 10 dagen hechtenis voorwaardelijk en met een proeftijd van twee jaren. Voorts heeft het Hof de verbeurdverklaring gelast van een vijftal runderen en de teruggave gelast van andere inbeslaggenomen runderen aan verdachte. 2. Er bestaat samenhang tussen de zaken met de nummers 00183/03 E, 00184/03 E, 00185/03 E en 00186/03 E. In al deze zaken zal ik vandaag concluderen. 3. Namens verdachte hebben mrs. P.J. Hoogendam en H. Sytema, advocaten te 's-Gravenhage, één middel van cassatie voorgesteld. 4. Het middel richt zich tegen de verwerping van het verweer dat verdachte moet worden ontslagen van rechtsvervolging, althans tegen de kwalificatie van de feiten als overtreding van een voorschrift gesteld krachtens art. 19 van de Landbouwwet. 5. Het Hof heeft bewezenverklaard dat verdachte - kort gezegd - runderen in de handel heeft gebracht aan wie een stof met androgene werking was toegediend. Dusdoende heeft verdachte - dat is in confesso - gehandeld in strijd met het bepaalde in art. 2, eerste lid, van de door het Produktschap voor vee en vlees uitgevaardigde Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997 (Verordening van 9 juli 1997, Verordeningenblad bedrijfsorganisatie 14 juli 1997, blz. 2 e.v.). 6. De vraag is echter of het handelen in strijd met genoemde bepaling een strafbaar feit oplevert. Ter terechtzitting van het Hof is aangevoerd dat dat niet het geval was. Het hof heeft het verweer van verdachte als volgt weergegeven en verworpen: "De raadsman heeft ter terechtzitting in hoger beroep betoogd dat het feit niet strafbaar is, zodat de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging. Hij voert hiertoe aan dat artikel 1 onder 4 Wet op de Economische Delicten overtredingen gesteld bij of krachtens artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie als economische delict worden aangemerkt, voor zover deze bepalingen zijn aangewezen als strafbaar feit. Het Productschap Vee en Vlees (nader te noemen: het Productschap) heeft echter onderhavige bepaling niet expliciet aangewezen als strafbaar feit. De raadsman heeft dit verweer nader verwoord in zijn door hem overgelegde pleitnota. Het hof overweegt hieromtrent als volgt. Het is juist dat het Productschap onderhavig feit niet expliciet strafbaar heeft gesteld, maar zij hoefde dit ook niet te doen omdat de strafbaarstelling niet is gebaseerd op artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie maar op artikel 19 van de Landbouwwet. Overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens artikel 19 van de Landbouwwet zijn strafbaar gesteld in artikel 1 lid 1 onder 2 van de Wet op de Economische Delicten. Ter adstructie dient het volgende. Op grond van artikel 19 van de Landbouwwet kan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ter verwezenlijking van de doeleinden en ten aanzien van de gedragingen genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet regelingen vaststellen, hetgeen de Minister door middel van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Staatscourant 1997, nr. 130) heeft gedaan. Het bewezenverklaarde valt onder de doeleinden en de gedragingen als genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet. In artikel 2 lid 1 van voornoemde regeling heeft de Minister zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een regeling met betrekking tot onder meer het verbod om landbouwhuisdieren waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, overgedragen aan het Productschap, hetgeen de Minister op grond van artikel 23 van de Landbouwwet mocht doen. De Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997 heeft het Productschap op grond hiervan vastgesteld. In artikel 2 van genoemde verordening is het bewezenverklaarde verboden. Het bewezenverklaarde is op grond hiervan strafbaar en het verweer wordt derhalve verworpen." 7. In het middel wordt gesteld dat het Hof een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het bepaalde in art. 19 Landbouwwet. Alleen art. 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie (hierna: WBO) zou in aanmerking komen als basis voor genoemde Verordening op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede ß-agonisten 1997. 8. Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 (hierna: de Richtlijn) betreft het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten. Ingevolge art. 3 van deze Richtlijn dienen de Lid-Staten erop toe te zien dat het op enigerlei wijze toedienen van stoffen met - onder andere - androgene werking aan landbouwhuisdieren verboden wordt, alsmede het in de handel brengen van landbouwhuisdieren die sporen vertonen van deze stoffen. 9. Art. 19 Landbouwwet luidt voor zover van belang: "1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen. 2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a, vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing of een krachtens artikel 2 of 7 van de In- en uitvoerwet vastgestelde heffing ter zake van de invoer of de uitvoer van produkten. 3( ...)." Overtredingen van voorschriften bij en krachtens art. 19 Landbouwwet zijn economische delicten (art. 1 onder 2' WED). 10. Art. 13 Landbouwwet noemt in lid 1 de doeleinden waarnaar in art. 19 wordt verwezen: "1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld: a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten; b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap. 2. ( ...)" Art. 23 van de Landbouwwet luidt voor zover van belang: 1. Onze Minister kan bevoegdheden, welke hem ingevolge het bij of krachtens de artikelen 13, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 22a en 26 dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur, als bedoeld in artikel 18 bepaalde toekomen, aan het bestuur van een bedrijfslichaam of een samenwerkingslichaam delegeren. Indien het bevoegdheden betreft die door Onze Minister slechts mogen worden uitgeoefend in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken, geschiedt zodanige delegatie slechts in overeenstemming met die Minister. 2. Verordeningen, vastgesteld met gebruikmaking van een overgedragen bevoegdheid behoeven de goedkeuring van Onze Minister en indien het voorschrift waarbij de overgedragen bevoegdheid is toegekend, door Onze Minister is vastgesteld in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken, mede van die Minister. Krachtens de verordening vastgestelde genomen besluiten behoeven, voorzover dit bij de overdracht, bedoeld in het eerste lid, is bepaald, de goedkeuring van de daarbij aangewezen autoriteit. Verordeningen zijn verbindend voor een ieder behoudens voorzover bij de overdracht dan wel in de verordening zelf anders is bepaald. 3. ( ... ) 11. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft ter uitvoering van genoemde Richtlijn gebruik gemaakt van de hem in art. 19 en 23 Landbouwwet gegeven bevoegdheden - die tot regelen en die tot delegeren daarvan - gebruik gemaakt(1) door in art. 2 van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Besluit van 9 juli 1997, Stcrt 1997, nr. 130; hierna: de Regeling) te bepalen: "1. De minister draagt ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG de aan hem in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees, het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren en het bestuur van het Produktschap Vis voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot: a. een verbod om landbouwhuisdieren en aquicultuurdieren waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede [bèta]-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels dan wel overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de bevoegde autoriteit zijn geplaatst; b. een verbod om verwerkte producten of vlees van dieren als bedoeld in onderdeel a in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels. 2. ( ... )" 12. Op grond van deze Regeling(2) heeft Het Bestuur van het Productschap voor Vee en Vlees op 9 juli 1997 de "Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997" (hierna: de Verordening) vastgesteld. Artikel 2 van deze verordening bepaalt: "1. Het is verboden dieren, waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking of ß-agonisten is toegediend, in de handel te brengen. 2. In afwijking van het eerste lid geldt het in het vorige lid bedoelde verbod niet ten aanzien van dieren, voor zover daaraan, in het kader van een therapeutische of zoötechnische behandeling, stoffen zijn toegediend in overeenstemming met het bepaalde bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet, dan wel ten aanzien van dieren die, overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de regeling onder officieel toezicht van de bevoegde autoriteit zijn geplaatst." 13. Het middel doet nu de vraag rijzen of uitvoering van genoemde Richtlijn wel valt te brengen onder verwezenlijking van de in art. 13 Landbouwwet geformuleerde doeleinden, en dan wel in het bijzonder het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. 14. Het middel beantwoordt deze vraag ontkennend. Volgens de considerans van de Richtlijn, aldus het middel, heeft de Richtlijn ten doel de volksgezondheid te beschermen, niet het markt- en prijsbeleid. Daarom betreft de verordening van het Produktschap voor vee en vlees niet het gemeenschappelijk landbouwbeleid als voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. 15. De Raad van Ministers die genoemde Richtlijn heeft uitgevaardigd ziet die Richtlijn wel als uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid als voorzien in het EG-Verdrag. In de considerans wordt immers uitdrukkelijk verwezen naar art. 43 EG-Verdrag, dat ten tijde van de totstandkoming van de Richtlijn deel uitmaakte van "Titel II De landbouw" van hoofdstuk I van het EG-Verdrag(3). Dat hoeft ook geen verbazing te wekken. Door voor de gemeenschappelijke markt gelijkluidende verboden voor groeibevorderende stoffen uit te vaardigen wordt voorkomen dat concurrentievervalsing gaat optreden doordat de ene lidstaat stoffen verbiedt die de andere toestaat.(4) 16. In de toelichting op het middel wordt voor het door het middel verdedigde standpunt steun gezocht in de Memorie van toelichting op art. 13 van de Landbouwwet. Daaruit zou volgen, dat de onderhavige Verordening niet wordt omvat door de in art. 13 lid 1 onder b omschreven doeleinden. De toelichting op het middel doelt op de volgende passage: "Onder "gemeenschappelijk landbouwbeleid" moet mitsdien worden verstaan hetgeen het verdrag daaronder verstaat, te weten het gemeenschappelijk te voeren beleid ten aanzien van de landbouw en de handel in de landbouwproducten, zijnde de voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij alsmede de produkten in eerste graad van verwerking welke met de genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband houden, zoals deze zijn vermeld in bijlage II van het verdrag, aangevuld bij E.E.G.-verordening 7bis (1959). De algemene strekking van de wet brengt evenwel mee, dat zij ook bij de uitvoering van het E.E.G.-beleid alleen wordt gehanteerd met betrekking tot regelingen op het gebied van het markt- en prijsbeleid en niet b.v. op het gebied van het in de landbouw te voeren sociaal beleid". (Kamerstukken II 1965/66, 8387, nr. 3, blz. 5). Uit deze passage valt m.i. niet af te leiden dat art. 13 een beperkter opvatting van het begrip "gemeenschappelijk landbouwbeleid" inhoudt dan het EG-Verdrag. Voor de inhoud van dat begrip wordt immers uitdrukkelijk naar het - toen nog - EEG-Verdrag verwezen. Dan mag het zo zijn dat de strekking van de wet meebrengt dat de in art. 13 gegeven bevoegdheid slechts wordt gebezigd voor regelingen op het gebied van het markt- en prijsbeleid, daarmee is nog niet gezegd dat die beperking ook van toepassing is op de in art. 19 Landbouwwet gegeven bevoegdheid. Voorts valt een verordening als de onderhavige, zoals ik hiervoor heb aangegeven heel wel te begrijpen onder "marktbeleid", te weten voorkoming van valse concurrentie binnen het gebied van de gemeenschappelijke markt. Ik wijs ook nog op de Memorie van antwoord bij de Wet van 23 juni 1966, Stb. 278, waarbij art. 13 Landbouwwet werd uitgebreid tot - kort gezegd - uitvoering van verordeningen etc. van de Europese commissie met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid(5): "Op grond van de landbouwtitel van het E.E.G.-verdrag kunnen communautaire regelingen worden getroffen van zeer verschillende aard en strekking, bij de uitvoering waarvan ook zeer verschillende sectoren, geledingen en instellingen zullen zijn betrokken. De landbouwtitel immers opent niet alleen de mogelijkheid tot het treffen van voorzieningen voor het markt- en prijsbeleid in engere zin voor alle op de bijlage II van het E.E.G-verdrag genoemde landbouwgoederen maar evenzeer voor b.v. landbouwtechnische en -structurele aangelegenheden. De nationale uitvoering van al deze naar aard en strekking verschillende voorzieningen kan bezwaarlijk op uniforme wijze en krachtens één wet geschieden." 17. Volgens het middel moet de onderhavige Verordening van het Produktschap voor vee en vlees worden gezien als een verordening die is gebaseerd op de autonome verordenende bevoegdheid van het Produktschap als opgenomen in art. 93 lid 1 Wet op de Bedrijfsorganisatie (hierna: WBO)(6). Op basis van die bevoegdheid heeft het Produktschap inderdaad(7) verordeningen gemaakt met betrekking tot de toediening van stoffen met hormonale of sympathicomimetische werking: de verordening Verbod toediening van bepaalde stoffen met hormonale werking 1987, en de verordening Stoffen met sympathicomimetische werking 1991. Inmiddels heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij echter op grond van art. 19 Landbouwwet in art. 2 van de Regeling opdracht aan het bestuur van het Produktschap gegeven regels te vervaardigen ter uitvoering van Richtlijn 96/22/EG, en wel omdat - aldus het kabinetsstandpunt - implementatie van regelgeving van de Europese Unie door produktschappen slechts in de rede ligt indien dit geschiedt op basis van medebewind(8). Daarin voorziet de WBO. Art. 96 WBO verplicht het bestuur tot bij of krachtens de wet gevorderde medewerking; die medewerking kan ook bestaan in het stellen van regels bij verordening (art. 97 WBO). Overeenkomstig de bij art. 2 van de Regeling gegeven opdracht heeft het bestuur de onderhavige verordening uitgevaardigd onder intrekking van de hiervoor genoemde, op basis van de autonome bevoegdheid van het Produktschap uitgevaardigde verordeningen(9). In de considerans van de onderhavige verordening wordt immers uitdrukkelijk verwezen naar art. 2 van de Regeling, dus naar de aan het bestuur van het Produktschap gegeven opdracht. De verordening is - anders dan het middel wil - dus niet gebaseerd op de autonome verordenende bevoegdheid van het Produktschap. 18. Het voorgaande vindt steun in de Memorie van toelichting(10) op de Wet van 23 juni 1966, Stb. 278, waarbij art. 13 Landbouwwet werd uitgebreid tot - kort gezegd - uitvoering van verordeningen etc. van de Europese commissie met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en waarbij voorts het in art. 23 van die wet voorziene medebewind werd verruimd tot de mogelijkheid van overdracht van bevoegdheden.(11) Aan de wijze waarop uitvoering zou moeten worden gegeven aan de inhoud van EEG-regelingen werd in de Memorie van toelichting(12) uitgebreid aandacht geschonken. De wetgever achtte het niet gewenst dat die uitvoering werd overgelaten aan de autonome bevoegdheid van de produktschappen. Zij wilde aansluiten bij het stelsel van de In- en uitvoerwet, waarin tot uitdrukking was gebracht de gedachte dat de in- en uitvoer geen voorwerp van autonome regeling door de bedrijfslichamen kon zijn, doch anderzijds dat binnen dit kader aan de bedrijfslichamen een zo groot mogelijke vrijheid moest worden gelaten. De Memorie van toelichting(13) vervolgt: "In het stelsel van de In- en uitvoerwet is zodoende tot uitdrukking gebracht enerzijds de ook in de onderscheidene instellingswetten neergelegde gedachte, dat de en uitvoer geen voorwerp van autonome regeling door de bedrijfslichamen kan zijn, doch anderzijds dat binnen dit kader aan de bedrijfslichamen een zo groot mogelijke vrijheid moet worden gelaten. Nu zien de ondergetekenden er geen enkele noodzaak toe de mogelijkheid van autonome uitvoering van de E.E.G.-regelingen door de bedrijfslichamen formeel uit te sluiten doch wel zijn zij van oordeel dat uitvoering door deze bedrijfslichamen althans ingevolge een wettelijke opdracht of overdracht van bevoegdheden in het algemeen als de meest juiste oplossing moet worden beschouwd. In dit verband moge worden gewezen zowel op de noodzaak om bij uitvoering van de afzonderlijke produktenregelingen door de desbetreffende bedrijfslichamen bij voortduring een gecoördineerd beleid voor het geheel van de marktorganisatie te waarborgen als op de verantwoordelijkheid die de centrale overheid tegenover instellingen van de Gemeenschap en de partnerlanden heeft voor een goede naleving van de bepalingen. De centrale overheid zal te allen tijde over de voor de realisering van deze doeleinden nodige bevoegdheden moeten kunnen beschikken. Hierbij komt nog, dat in de praktijk een bepaalde E.E.G.-landbouwregeling betrekking kan - en veelal zal - hebben zowel op het binnenlands als op het grensoverschrijdend verkeer. Toepasselijkverklaring van de voorrangsregeling ook op de gevallen van uitvoering van E.E.G.-regelingen, resp. hantering van verschillende vormen van opdracht of overdracht van bevoegdheden zou dan met zich kunnen brengen, dat het gedeelte van de E.E.G.-regeling dat op het binnenlands verkeer betrekking heeft, in juridisch opzicht afwijkend zou moeten worden behandeld van dat, hetwelk betrekking heeft op het grensoverschrijdend verkeer. Dit kan ongewenste consequenties met zich brengen. Voorts heeft het systeem van overdracht van bevoegdheden praktische voordelen in zoverre versnippering van de regelingen als zodanig over eensdeels basisvoorschriften uitgaande van de centrale overheid en anderzijds uitvoeringsvoorschriften van de bedrijfslichamen daardoor zoveel mogelijk wordt voorkomen. Het is om deze redenen, dat de ondergetekenden voorstellen: 1º. de medebewindsregeling van artikel 23 van de Landbouwwet te vervangen door een regeling, krachtens welke volledige overdracht van de wettelijke bevoegdheden kan plaatsvinden; 2º. de in de artikelen 13 en 18 vervatte voorrangsregeling en de in artikel 14 neergelegde rechtstreekse heffingsbevoegdheid niet uit te breiden tot uitvoering van de E.E.G.-landbouwregelingen. De ondergetekenden zien er geen bezwaar in, dat door de onder 1º bedoelde wijziging ook de huidige, voor het binnenlands beleid geldende, medebewindsregeling wordt vervangen door de overdrachtsregeling. Zij zien in de noodzaak, om in verband met de uitvoering van het E.E.G.-landbouwbeleid tot de onderhavige wetswijziging over te gaan integendeel een welkome aanleiding het toepassingsgebied van het systeem van deze regeling, waarmede op het terrein van de in- en uitvoer zo goede ervaringen zijn opgedaan, te verbreden. Wat de wijze van toepassing van de regeling betreft, diene dat de ondergetekenden zich voorstellen ook dienaangaande het thans met betrekking tot de In- en uitvoerwet gevolgde stelsel zoveel mogelijk te zullen volgen." Zou het Produktschap voor vee en vlees, zoals het middel wil, de onderhavige verordening dus hebben uitgevaardigd op basis van zijn autonome verordenende bevoegdheid dan zou het hebben gehandeld in strijd met de uitdrukkelijke bedoeling van de hogere wetgever, zoals deze mede tot uitdrukking is gekomen in genoemde Regeling. Gezien de considerans van de onderhavige verordening heeft het Produktschap juist gehandeld ter uitvoering van de Regeling waarbij hem werd opgedragen regels te stellen ter uitvoering van Richtlijn 96/22/EG, dus geheel overeenkomstig de hiervoor weergegeven bedoeling van de wetgever. De Memorie van toelichting zou gezien hetgeen wordt gezegd over vervanging van de medebewindsregeling door een regeling krachtens welke volledige overdracht van wettelijke bevoegdheden kan plaatsvinden nog de vraag kunnen doen rijzen of daarmee toch niet is gekozen voor uitvoering van EEG-regelingen op basis van de autonome bevoegdheid van de produktschappen. Dat is in mijn ogen niet het geval. Die wijze van uitvoering wilde de wetgever juist niet omdat - zoals de Memorie van toelichting laat zien - de uitvoering daarvan vanuit de centrale overheid diende te worden aangestuurd. Daar voeg ik nog aan toe dat aan de term "medebewind" in dit verband niet te veel waarde moet worden gehecht, omdat dit begrip niet geheel vast omlijnd is en er vele vormen van medebewind voorkomen.(14) Ik wijs op de door Van Wijk e.a.(15) gegeven voorbeelden. 19. Een en ander brengt mij tot de conclusie dat het Hof het verweer betreffende de strafbaarheid van het feit op goede gronden heeft verworpen en het bewezenverklaarde terecht heeft gekwalificeerd als overtreding van een voorschrift gesteld krachtens art. 19 van de Landbouwwet. 20. Het middel faalt. 21. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden AG 1 Zie de considerans van na te noemen regeling. 2 In de considerans wordt verwezen naar art. 2 lid 1 van de Regeling. Die verwijzing is in overeenstemming met de toelichting op de Regeling onder punt 4, waar wordt gezegd dat implementatie van regelgeving van de Europese Unie door productschappen nog slechts in de rede ligt indien dit geschiedt op basis van medebewind, waartoe de Regeling een opdracht bevat. In de considerans wordt ook verwezen naar art. 100 lid 3 Wet op de bedrijfsorganisatie, luidende: Verordeningen, waarvan het ontwerp niet overeenkomstig het eerste lid openbaar is gemaakt, behoeven de goedkeuring van Onze betrokken Ministers. Hier was verwijzing naar art. 23 Landbouwwet op zijn plaats geweest, omdat genoemde Regeling is gebaseerd op art. 19 Landbouwwet. 3 Thans art. 37 EG-Verdrag, eveneens in Hoofdstuk I, Titel II De landbouw. Ook de bij Richtlijn 96/22/EG ingetrokken richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG waren blijkens hun considerans gebaseerd op genoemd hoofdstuk van het EEG-Verdrag. 4 Zie over de aan het EEG/EG-Verdrag ten grondslag liggende gedachte van eenheid van markt, waar ieder gelijke kansen heeft o.a. R. Barents en L.J. Brinkhorst, Grondlijnen van Europees Recht, 11e druk, Kluwer Deventer 2003, p. 291-292. 5 Kamerstukken II, 1965-1966, nr. 8387, nr. 5, blz. 1. 6 Bij wijziging van 1 juli 1999 (Wet van 4 april 1999, Stb. 253) is - onder meer - geschrapt de bevoegdheid ten aanzien van mededinging, en wel omdat dit ligt in de lijn van het beleid ter bevordering van marktwerking en concurrentie (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 695, nr. 3, blz. 8). Voor de onderhavige zaak lijkt deze wijziging geen betekenis te hebben. De wijziging is immers niet ingegeven door opvattingen over de wijze van implementatie van EG-Richtlijnen, zoals deze blijkt uit punt 4 van de toelichting op de Regeling. 7 Toelichting op de Regeling, punt 4. 8 Toelichting op de Regeling, punt 4. Zie over autonomie en medebewind o.a. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht, Elsevier bedrijfsinformatie bv Den Haag 1999, blz. 261; Koekkoek e.a., De Grondwet, W.E.J. Tjeenk Willink Deventer 2000, blz. 571-574; Heringa/Zwart, De Nederlandse Grondwet, Tjeenk Willink Zwolle, derde druk, blz. 243. Heringa en Zwart merken ten aanzien van de regeling van autonomie en medebewind in de Gemeentewet op, dat autonomie en medebewind dienen te worden beschouwd als de beide uiteinden van een schaal waartussen het gemeentelijk bestuur zich beweegt. 9 De verordening Verbod toediening van bepaalde stoffen met hormonale werking 1987 en de verordening Stoffen met sympathicomimetische werking 1991[0] zijn ingetrokken bij de Verordening tot intrekking van enkele verordeningen 1997, PBO-blad nr. 37, d.d. 14 juli 1997. 10 Kamerstukken II, 1965-1966, nr. 8387, nr. 3. 11 Art. 23 is op het punt van de overdracht van bevoegdheden terminologisch aangepast bij de op 1 januari 1998 in werking getreden Wet van 6 november 1997, Stb. 510 in het kader van de aanpassing van bijzondere wetten aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. 12 Blz. 4. 13 Blz. 4 14 Zie de hiervoor in noot 8 aangehaalde literatuur. 15 A.w., blz. 262.

Uitspraak

23 december 2003 Strafkamer nr. 00186/03 E LR/SM Hoge Raad der Nederlanden Arrest op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Amsterdam, Economische Kamer, van 23 september 2002, nummer 23/001451-01, in de strafzaak tegen: [verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1939, wonende te [woonplaats]. 1. De bestreden uitspraak Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Economische Politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Utrecht van 30 november 2000 - de verdachte ter zake van "overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 19 van de Landbouwwet, meermalen gepleegd" veroordeeld tot elf geldboeten van elk duizend euro, telkens te vervangen door twintig dagen hechtenis, waarvan, voor wat iedere geldboete betreft, vijfhonderd euro voorwaardelijk, te vervangen door tien dagen hechtenis, met een proeftijd van twee jaar en met verbeurdverklaring in voege als in het arrest omschreven. 2. Geding in cassatie Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze hebben mr. P.J. Hoogendam en mr. H. Sytema, beiden advocaat te 's-Gravenhage, bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Advocaat-Generaal Vellinga heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De conclusie is aan dit arrest gehecht. 3. Beoordeling van het middel 3.1. Het middel richt zich tegen de verwerping door het Hof van het verweer dat de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging. 3.2. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat: "1. hij (...) op 09 maart 2000 te Baambrugge, gemeente Abcoude, tien runderen voorzien van de levensnummers BE 216 550 517 en BE 916 550 519 en BE 516 527 924 en BE 589 713 323 en BE 042 349 094 en LU 963 124 en BE 289 824 355 en BE 642 349 236 en BE 342 349 098 en BE 642 349 091, waaraan - in strijd met artikel 2 lid 1 van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten - een stof met oestrogene en androgene werking, die stanozolol bevatte, was toegediend, in de handel heeft gebracht, als bedoeld in artikel 1 lid 7 van "de Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997"; 2. hij op 30 mei 2000 te Baambrugge, gemeente Abcoude, een (1) rund, voorzien van het levensnummer BE 742 349 101, waaraan - in strijd met artikel 2 lid 1 van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten - een stof met oestrogene en androgene werking, die stanozolol bevatte, was toegediend, in de handel heeft gebracht, als bedoeld in artikel 1 lid 7 van "de Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997." 3.3. Het Hof heeft het in het middel bedoelde verweer als volgt samengevat en verworpen: "De raadsman heeft ter terechtzitting in hoger beroep betoogd dat het feit niet strafbaar is, zodat de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging. Hij voert hiertoe aan dat artikel 1 onder 4 Wet op de Economische Delicten overtredingen gesteld bij of krachtens artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie als economische delict worden aangemerkt, voor zover deze bepalingen zijn aangewezen als strafbaar feit. Het Productschap Vee en Vlees (nader te noemen: het Productschap) heeft echter onderhavige bepaling niet expliciet aangewezen als strafbaar feit. De raadsman heeft dit verweer nader verwoord in zijn door hem overgelegde pleitnota. Het hof overweegt hieromtrent als volgt. Het is juist dat het Productschap onderhavig feit niet expliciet strafbaar heeft gesteld, maar zij hoefde dit ook niet te doen omdat de strafbaarstelling niet is gebaseerd op artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie maar op artikel 19 van de Landbouwwet. Overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens artikel 19 van de Landbouwwet zijn strafbaar gesteld in artikel 1 lid 1 onder 2 van de Wet op de Economische Delicten. Ter adstructie dient het volgende. Op grond van artikel 19 van de Landbouwwet kan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ter verwezenlijking van de doeleinden en ten aanzien van de gedragingen genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet regelingen vaststellen, hetgeen de Minister door middel van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Staatscourant 1997, nr. 130) heeft gedaan. Het bewezenverklaarde valt onder de doeleinden en de gedragingen als genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet. In artikel 2 lid 1 van voornoemde regeling heeft de Minister zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een regeling met betrekking tot onder meer het verbod om landbouwhuisdieren waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, overgedragen aan het Productschap, hetgeen de Minister op grond van artikel 23 van de Landbouwwet mocht doen. De Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997 heeft het Productschap op grond hiervan vastgesteld. In artikel 2 van genoemde verordening is het bewezenverklaarde verboden. Het bewezenverklaarde is op grond hiervan strafbaar en het verweer wordt derhalve verworpen." 3.4. De te dezen relevante regelgeving is weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 8 tot en met 12. 3.5. Het middel berust, in navolging van het verweer, op de opvatting dat het overtreden voorschrift (art. 2 van de Verordening op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede ß-agonisten 1997) zijn grondslag niet kan vinden in art. 19 Landbouwwet, maar moet worden geacht te berusten op artikel 93, eerste lid, Wet op de Bedrijfsorganisatie. Ter adstructie van die opvatting wordt in cassatie een beroep gedaan op de Memorie van Toelichting bij het voorstel dat heeft geleid tot de Wet van 23 juni 1966, Stb. 278, bij welke wet de Landbouwwet is gewijzigd. Meer in het bijzonder heeft het middel het oog op de navolgende, ter toelichting van de voorgestelde wijziging van art. 13 Landbouwwet, strekkende passage: "De in § 2 van het algemene deel dezer memorie als wenselijk bepleite aanvulling van artikel 13 wordt bewerkstelligd door wijziging van het eerste lid van dat artikel. Voorgesteld wordt (onder A, 1º), daarin een bepaling op te nemen, krachtens welke de Minister van Landbouw en Visserij een verplichting tot betaling van een geldsom, als bedoeld in dat artikel, mede kan opleggen ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de E.E.G., voor zover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag van Rome. Onder "gemeenschappelijk landbouwbeleid" moet mitsdien worden verstaan hetgeen het verdrag daaronder verstaat, te weten het gemeenschappelijk te voeren beleid ten aanzien van de landbouw en de handel in de landbouwproducten, zijnde de voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij alsmede de produkten in eerste graad van verwerking welke met de genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband houden, zoals deze zijn vermeld in bijlage II van het verdrag, aangevuld bij E.E.G.-verordening 7bis (1959). De algemene strekking van de wet brengt evenwel mee, dat zij ook bij de uitvoering van het E.E.G.-beleid alleen wordt gehanteerd met betrekking tot regelingen op het gebied van het markt- en prijsbeleid en niet b.v. op het gebied van het in de landbouw te voeren sociaal beleid." (Kamerstukken II 1965-1966, 8387, nr. 3, blz. 4-5). 3.6. Het middel betoogt dat het overtreden voorschrift strekt ter bescherming van de menselijke gezondheid en daarom niet kan gelden als een regeling op het gebied van het markt- en prijsbeleid, als bedoeld in het slot van de hiervoor uit bedoelde Memorie van Toelichting weergegeven passage. Dat betoog faalt. Het overtreden voorschrift strekt, naar in cassatie niet wordt bestreden, ter uitvoering van Richtlijn 96/92 EG, Pb L 125, van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking alsmede van ß-agonisten (...), hierna: de Richtlijn. De Richtlijn is gegeven ter uitvoering van art. 43 (oud) EG-Verdrag, welke bepaling het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft. Zij strekt er - kort gezegd - toe de gemeenschappelijke markt te vrijwaren van vlees en andere levensmiddelen die afkomstig zijn van dieren waaraan in de Richtlijn bedoelde stoffen zijn toegediend. Gelet daarop kan, anders dan het middel voorstaat, bezwaarlijk worden gezegd dat de Richtlijn niet het marktbeleid betreft, waarop art. 13 Landbouwwet, blijkens de daarop gegeven toelichting ziet. Daaraan doet niet af dat de considerans van de Richtlijn tevens gewaagt van de schadelijkheid van in de Richtlijn bedoelde stoffen voor de menselijke gezondheid. 3.7. Bij het vorenstaande verdient nog opmerking dat de wetgever bij de totstandkoming van art. 19, tweede lid, Landbouwwet (ingevolge de Wet van 23 juni 1966, Stb. 278) uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad dat die bepaling zich ook uitstrekt tot regelingen die worden vastgesteld ter uitvoering van richtlijnen van de Europese Gemeenschap waarin rechtstreeks eisen worden gesteld aan produkten met het oog op een gemeenschappelijke ordening van het markt- en prijsbeleid. Het algemeen deel van de Memorie van Toelichting, waarin onder meer wordt ingegaan op de noodzaak tot wijziging van de toen vigerende Landbouwwet houdt immers het volgende in: "De ondergetekenden achten het derhalve gewenst artikel 13 van de wet aan te vullen in die zin, dat de daarin toegekende marktordenende bevoegdheden, onafhankelijk van de huidige strekking der wet, mede zullen mogen worden gebruikt ter uitvoering van E.E.G.-regelingen, welke betrekking hebben op het gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid voor de landbouw. Een tweede moeilijkheid is hierin gelegen, dat de Landbouwwet niet alleen het reeds vermelde verband legt tussen regelingen ten behoeve van afnemers en die ter bevordering van voortbrenging, afzet en prijsvorming, maar ook de toepassing van bepaalde bevoegdheden slechts toelaat, indien en voorzover dit noodzakelijk is in verband met een reeds aan andere bevoegdheden gegeven toepassing. Zo is b.v. toepassing van de bevoegdheden vervat in de artikelen 18 en 19 slechts mogelijk indien en voor zover dit noodzakelijk is in verband met een reeds aan de artikelen 13, 14, 15 of 17 dan wel aan de In- en uitvoerwet gegeven toepassing. De aan dit stelsel ten grondslag liggende gedachte is, dat - in het gegeven voorbeeld - hantering van de in de artikelen 18 en 19 neergelegde bevoegdheden, met gebruikmaking waarvan de produktie, verwerking of handel kan worden geregeld, in de omstandigheden waaronder de wet tot stand kwam, slechts toelaatbaar werd geacht, indien de overheid reeds op andere wijze in het desbetreffende produkt was geïnteresseerd, en wel door een heffings- of toeslagregeling (artikelen 13, 14 en 15), een prijsstelling (artikel 17) of een in- en uitvoerheffingsregeling (voorheen artikel 42 Landbouwwet, thans artikel 2 en 7 In- en uitvoerwet). Op analoge wijze is de hantering van artikel 20 (gebruik van grond- en hulpstoffen) gebonden aan een voorafgaande regeling van de produktie, verwerking of handel en die van artikel 22 (ter beschikking houden of inleveren van produkten) aan de voorafgaande effectuering van ongeacht welke van de genoemde andere regelingen. Met betrekking tot de uitvoering van de E.E.G.-regelingen kan men de eis van een dergelijke tot in details voorgeschreven, gekoppelde hantering van bevoegdheden evenwel niet stellen. Gebruikmaking van elk van de bevoegdheden afzonderlijk dient mogelijk te zijn. Immers, het is zeer wel denkbaar, dat in het kader van het E.E.G.-marktbeleid regelingen zullen worden getroffen, die geen bepalingen inhouden op het gebied van prijzen, heffingen, toeslagen of de in- of uitvoer, doch die beïnvloeding van de markt nastreven met meer rechtstreeks op het produkt als zodanig of op de commercialisering daarvan gerichte voorschriften. In zulke gevallen zou uitvoering op grond van de Landbouwwet slechts mogelijk zijn, indien van de bevoegdheden, neergelegd in de artikelen 18, 19 en eventueel artikel 20 zelfstandig gebruik kan worden gemaakt." (Kamerstukken II 1965-1966, 8387, nr. 3, blz. 3-4). 3.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat het middel faalt. 4. Slotsom Nu het middel niet tot cassatie kan leiden, terwijl de Hoge Raad ook geen grond aanwezig oordeelt waarop de bestreden uitspraak ambtshalve zou behoren te worden vernietigd, moet het beroep worden verworpen. 5. Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep. Dit arrest is gewezen door de vice-president W.J.M. Davids als voorzitter, en de raadsheren F.H. Koster en J.W. Ilsink, in bijzijn van de waarnemend-griffier L.J.J. Okker-Braber, en uitgesproken op 23 december 2003.