Jurisprudentie
AB3188
Datum uitspraak2001-11-13
Datum gepubliceerd2001-11-13
RechtsgebiedStraf
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers02288/00 E
Statusgepubliceerd
Datum gepubliceerd2001-11-13
RechtsgebiedStraf
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers02288/00 E
Statusgepubliceerd
Conclusie anoniem
Mr. Fokkens
Nr. 02288/00
Zitting 5 juni 2001
Conclusie inzake
[Verdachte]
Edelhoogachtbaar College,
1. Verdachte is door het Gerechtshof te 's Gravenhage na verwijzing door de Hoge Raad bij arrest van 1 december 1998 wegens overtreding van art. 2, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen, meermalen gepleegd voor twaalf feiten telkens veroordeeld tot het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte gedurende van 20 uren (totaal 240 uren) en voor zeven feiten tot telkens één week hechtenis.
2. Door de Advocaat-Generaal is tijdig beroep in cassatie ingesteld. Hij heeft een schriftuur houdende één middel van cassatie ingediend. De AG stelt voorop dat hij zich kan verenigen met de door het Hof opgelegde sanctie, maar dat hij wegens een in de praktijk levende behoefte aan duidelijkheid, beroep in cassatie heeft ingesteld. Gelet op het feit dat hij zich in zijn schriftuur keert tegen 's Hofs oordeel, kan hij in zijn cassatieberoep worden ontvangen (Vgl. HR NJ 1991, 668).
3. Het middel behelst de klacht dat het Hof de verdachte terzake van een economisch delict heeft veroordeeld om (in plaats van een overwogen hechtenis) onbetaalde arbeid ten algemenen nutte te verrichten, zulks terwijl in de Wet op de Economische Delicten een uitdrukkelijke wettelijke voorziening daartoe ontbreekt.
4. Het Hof heeft in antwoord op een verweer van dezelfde strekking als het middel overwogen:
"De stelling van de raadsman dat het bepaalde in artikel 5 Wet op de economische delicten (WED) in de weg staat aan omzetting van een hechtenisstraf in het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte is ongegrond. De taakstraf wordt immers opgelegd ter vervanging, overeenkomstig de wens van de verdachte, van de wèl in de WED genoemde hechtenisstraf. Tegen zodanige vervanging verzet genoemd artikel 5 zich niet. Een wettelijke basis voor deze omzetting biedt artikel 22b van het Wetboek van Strafrecht, welk artikel op grond van artikel 91 van het wetboek van Strafrecht ook geldt voor feiten waarop in de WED straf is gesteld".
5. Art. 5 WED houdt in: "tenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen ter zake van economische delicten geen andere voorzieningen met de strekking van straf of tuchtmaatregel worden getroffen dan de straffen en maatregelen, overeenkomstig deze wet op te leggen". Art. 6 geeft een opsomming van de straffen die mogen worden toegepast op overtredingen op grond van de WED. Het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte wordt niet genoemd.
6. In de parlementaire geschiedenis van de WED is te lezen dat als gevolg van het feit dat niet met voldoende snelheid en gestrengheid kon worden gereageerd op economische overtredingen, een vrij groot aantal afzonderlijke regelingen is ontstaan. Dit leidde tot een stelselloos en onoverzichtelijk geheel. De WED is ontworpen teneinde die ontwikkeling te stoppen. Daarbij werd door de wetgever uitgegaan van de opvatting dat strafrechtelijke handhaving door de strafrechter dient te worden verricht en dat moet worden voorkomen dat "andere organen dan de rechterlijke een taak vervullen die in wezen strafrechtstaak is."(1)
7. Met artikel 5 WED heeft de wetgever drie doelen voor ogen gehad: a) de wetgever er van te weerhouden opnieuw tuchtrechtspraken op sociaal-economisch gebied te creëren; b) de wetgever er van te weerhouden tegen overtreders van sociaal-economische wetten naast door de rechter op te leggen straffen en maatregelen ook door de administratie toe te passen sancties te bedreigen; c) de administratie te weerhouden van toepassing van sancties, die zij, volgens administratief-rechtelijke doctrine, ook zonder uitdrukkelijke wetsbepaling mag toepassen. (2)
8. Art. 5 WED beoogt dus met name een barrière te vormen tegen sanctiestelsels anders dan het strafrecht.
9. De WED gaat uit van de hoofdregel, dat op de opsporing, vervolging en berechting van economische delicten het algemene strafrecht en strafprocesrecht van toepassing is, tenzij de WED anders bepaalt.(3) Volgens Mevis is voor het sanctiestelsel de uitzondering belangrijker dan de regel.(4)
10. Keulen noemt als doelstelling van het artikel de oplegging van straffen voor economische delicten bij de strafrechter te concentreren(5) en dat het artikel met name is bedoeld ter uitsluiting van administratiefrechtelijke sancties. Het gaat daarbij met name om een regeling van sanctiesoorten. Alle algemene aspecten uit het Wetboek van Strafrecht zijn van toepassing.(6)
11. Mevis stelt dat het te ver gaat om de onbetaalde arbeid zonder uitdrukkelijke regel van de wetgever van toepassing te achten op de WED, Keulen denkt daar anders over omdat dienstverlening geen echte hoofdstraf is, er is geen strafbaar feit waar rechtstreeks dienstverlening op gesteld is. Hij biedt voor die gedachtegang ook een wettelijke basis. De nieuwe regeling in het Wetboek van Strafrecht vormt de wet die anders bepaalt.
12. Op grond van de wet WED en de parlementaire behandeling van het ontwerp van die wet kan geen pasklaar antwoord worden gegeven of de straf van onbetaalde arbeid kan worden toegepast. Tegen die mogelijkheid pleit dat alle andere sancties uit het wetboek van strafrecht die kunnen worden opgelegd ter zake van economische delicten, in artikel 6,7 en 8 WED uitdrukkelijk worden genoemd. Voor die mogelijkheid pleit het bijzonde karakter van de onbetaalde arbeid.
13. De dienstverlening is ontstaan in het begin van de jaren zeventig in een streven de (korte) vrijheidsstraf terug te dringen en werd voor het eerst toegepast in de zogenoemde ijzerwerkers-zaak .(7) Na het tussenrapport(8) van de in 1974 ingestelde commissie alternatieve strafrechtelijke sancties, is een experiment gestart aanvankelijk om in het kader van het uitstellen van vonniswijzing dienstverlening op te leggen. Na afronding van de dienstverlening kon dan worden volstaan met een symbolische straf.(9) Later werd de dienstverlening ook bij wijze van bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling toegepast.
14. Als gevolg van het succesvolle experiment heeft de wetgever de in de praktijk ontstane alternatieve sanctie gecodificeerd. Op 1 december 1989 is de wet onbetaalde arbeid in werking getreden. Over het alternatieve karakter zeggen Balkema en Bleichrodt dat toepassing van de straf zowel aan de voorkant (oplegging) als aan de achterkant (omzetting) onlosmakelijk is verbonden met de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf.(10) Bovendien heeft de onbetaalde arbeid - anders dan de op 1 februari 2001 ingevoerde taakstraf - geen zelfstandig karakter, zij kan slechts worden opgelegd in plaats van een vrijheidsstraf en die straffen kent de WED.
15. Er zijn noch op grond van de parlementaire stukken noch anderszins aanwijzingen te vinden op grond waarvan geoordeeld moet worden dat de wetgever kennelijk de bedoeling heeft gehad de mogelijkheid van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte niet toe te staan bij economische delicten. Het tegendeel is aannemelijker omdat het wetsvoorstel een codificatie vormt van de jaren waarin op experimentele basis de dienstverlening als alternatieve sanctie is ontwikkeld en in die experimentele fase economische delicten niet werden uitgesloten.
16. Het voorgaande overwegende, ben ik van mening dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat het bijzondere karakter van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte, zoals dit tot uitdrukking komt in de wettelijke voorwaarden voor toepassing van die straf, meebrengt dat deze ook toepasbaar is op delicten strafbaar gesteld in de WED.
Ik concludeer dat het beroep zal worden verworpen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
1 TK 1947-1948, 603, nr. 3, p. 3
2 S&J, A. Mulder Wet op de economische delicten, wet van 22 juni 1950, 2e druk, p 50
3 S&J, T.C. Borman, Wet op de economische delicten, 10e druk, p. 31
4 P.A.M. Mevis, Hoofdlijnen van het strafrechtelijk sanctiestelsel, Deventer 1997, p. 112
5 B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Arnhem 1995, p. 168
6 Hij noemt het rechterlijk pardon, de voorwaardelijke veroordeling en de betekenis van het draagkrachtbeginsel
7 HSR, 15e druk, p. 691 ev. en P.C. Vegter in Het Penitentiair Recht, Losbladig Commentaar X/1-7 ev.
8 De commissie bracht in 1979 onder voorzitterschap van Van Andel het tussenrapport "Dienstverlening" uit
9 Vegter, aw., X/1- 14-18
10 F.W. Bleichrodt en J.P. Balkema, Het strafrechtelijke sanctiestelsel in het afgelopen decennium
Uitspraak
13 november 2001
Strafkamer
nr. 02288/00 E
ACH/AS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage, Economische Kamer, van 24 december 1999, nummer 22/000025-99, in de strafzaak tegen:
[verdachte], geboren te [geboorteplaats] (Turkije) op [geboortedatum] 1954, wonende te [woonplaats].
1. De bestreden uitspraak
Na verwijzing van de zaak door de Hoge Raad bij arrest van 1 december 1998, heeft het Hof in hoger beroep - de verdachte ter zake van parketnummer: 13/058766-95 1. tot en met 17. "overtreding van een voorschrift, gesteld bij artikel 4 van de Wet arbeid buitenlandse werknemers, zeventienmaal gepleegd" en parketnummer 13/058853-96 "overtreding van een voorschrift, gesteld bij artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, tweemaal gepleegd" veroordeeld ten aanzien van parketnummer 13/058766-95 de feiten 1 tot en met 12 tot twaalfmaal het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte voor de duur van telkens twintig uren, in plaats van telkens één week hechtenis en ten aanzien van de feiten 13 tot en met 17 alsmede ten aanzien van parketnummer 13/058853-96 de feiten 1 en 2 tot zevenmaal één week hechtenis voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren.
2. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de Advocaat-Generaal bij het Hof. Deze heeft bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Fokkens heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Het middel stelt de vraag aan de orde of in een strafzaak waarop de Wet op de economische delicten (WED) van toepassing is, zoals de onderhavige, de straf van het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte als bedoeld in art. 9, aanhef, en onder a, 3° (oud) Sr (hierna te noemen: onbetaalde arbeid) kon worden opgelegd. Het middel klaagt dat de strafoplegging door het Hof van die straf niet steunt op de wet.
3.2. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord, waartoe het heeft overwogen:
"De stelling van de raadsman dat het bepaalde in artikel 5 Wet op de economische delicten (WED) in de weg staat aan omzetting van een hechtenisstraf in het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte is ongegrond. De taakstraf wordt immers opgelegd ter vervanging, overeenkomstig de wens van de verdachte, van de wèl in de WED genoemde hechtenisstraf. Tegen zodanige vervanging verzet genoemd artikel 5 zich niet. Een wettelijke basis voor deze omzetting biedt artikel 22b van het Wetboek van Strafrecht, welk artikel op grond van artikel 91 van het Wetboek van Strafrecht ook geldt voor feiten waarop in de WED straf is gesteld."
3.3. De Wet op de economische delicten voorziet niet in de oplegging van onbetaalde arbeid. De vraag rijst dus of desondanks het de rechter vrij staat die hoofdstraf in een economische strafzaak op te leggen. Art. 6 WED somt onder meer op tot welke maxima en ter zake van welke economische delicten gevangenisstraf, geldboete en hechtenis mogen worden opgelegd. Voor het overige moet ten aanzien van die hoofdstraffen worden aangenomen dat de modaliteit van voorwaardelijke niet-tenuitvoerlegging, de vervanging van de geldboete door hechtenis en andere kwesties met betrekking tot straftoemeting en tenuitvoerlegging, voorzover daarin niet door de WED is voorzien, worden beheerst door de daaromtrent in de titels I tot en met VIII A van het eerste boek van het Wetboek van Strafrecht opgenomen regelingen. Dit laatste vloeit voort uit art. 91 Sr dat luidt:
"De bepalingen van de Titels I-VIII A van dit Boek zijn ook toepasselijk op feiten waarop bij andere wetten of verordeningen straf is gesteld, tenzij de wet anders bepaalt."
3.4. Die bepaling brengt mee dat ook bepalingen als die ter zake van het opleggen van onbetaalde arbeid voor economische delicten toepasselijk zijn, tenzij de wet anders bepaalt. Dat betekent dat de vraag moet worden beantwoord of de WED een dergelijke anders luidende bepaling bevat.
3.5.1. Art. 5 WED luidt:
"Tenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen ter zake van economische delicten geen andere voorzieningen met de strekking van straf of maatregel worden getroffen dan de straffen en maatregelen, overeenkomstig deze wet op te leggen."
3.5.2. De Memorie van Toelichting bij de WED merkt over deze bepaling (in het wetsvoorstel als artikel 6 aangeduid) onder meer op, nadat het voordien bestaande verbrokkeld systeem van sanctionering van overtredingen van economische voorschriften is beschreven:
"Niemand zal tegenspreken, dat het boven beschrevene geheel stelselloos en onoverzichtelijk is. Die eigenaardigheden treden nog sterker aan het licht, wanneer men weet, dat ook de mogelijkheid van beroep in verschillende gevallen verschillend is geregeld. Om het overzicht niet onnodig te bemoeilijken, is daarover hierboven gezwegen.
Echter het beschreven geheel van regelingen heeft bezwaren, die meer principieel en ook practisch ernstiger zijn, dan die van stelselloosheid en onoverzichtelijkheid. Als zodanig wezen de ondergetekenden reeds op de thans in veel gevallen moeilijk geheel te vermijden dubbele berechting.
Een andere ernstige zwakheid van het systeem is de omstandigheid, dat daarin andere organen dan de rechterlijke een taak vervullen, die in wezen strafrechtspraak is"
(Kamerstukken II 1947-1948, 603, nr. 3, p. 3);
en iets verderop:
"Een ingrijpende economische wetgeving - de reden van bestaan van het gehele ontwerp - heeft ook dit gevolg, dat de ondernemer in tal van opzichten van de medewerking van overheidsorganen afhankelijk is. Zolang nu de repressie van economische delicten onvoldoende was, moest bij die overheidsorganen, met de beste bedoelingen, de verleiding groot zijn om het onthouden van die medewerking te bezigen voor doeleinden, waarvoor eigenlijk de straffen of tuchtmaatregelen bestemd zijn. Aan die verleiding is niet altijd weerstand geboden. De ondergetekenden zouden dit zelfs niet onvoorwaardelijk willen afkeuren. Wellicht heeft menige regeling alleen nog bevredigend gewerkt dankzij het feit, dat naast de onvoldoende bedreiging van de te verwachten straf de ernstigere stond van dergelijke administratieve maatregelen. Het principieel zeer bedenkelijke van zulk een toestand behoeft intussen weinig betoog. Aldus immers vindt in wezen bestraffing plaats met weglating van al de waarborgen, welke bij strafoplegging nodig zijn geacht. Nu de ondergetekenden vertrouwen door dit ontwerp, indien het wet wordt, een voldoende regelmatige bestraffing te hebben verzekerd, is een waarborg tegen verkapte bestraffing op zijn plaats. Deze waarborg geeft artikel 6.
Intussen is dit een voorschrift, dat alleen bij consciëntieuse eerbiediging van zijn letter en geest tot zijn recht kan komen. Eensdeels toch zal men het artikel niet zo mogen interpreteren, dat verboden zou zijn elke voor de delinquent nadelige voorziening, die haar aanleiding vindt in een economisch delict. Het is bij voorbeeld mogelijk, dat uit het gepleegd zijn van een economisch delict volgt, dat iemand bepaalde van overheidswege toegekende voordelen in groter omvang heeft genoten dan bij inachtneming door hem van de voorschriften het geval zou zijn geweest. Gewoonlijk zal er dan aanleiding zijn dit in te halen door in een volgend tijdvak die voordelen in verminderde mate toe te kennen. Verder zijn er allerlei administratieve faciliteiten, die berusten op vertrouwen, dat de administratie stelt in hem, aan wie de faciliteit verleend wordt. Het zou niet aangaan met een beroep op artikel 6 van de administratie te verlangen, dat zij zulk vertrouwen blijft schenken aan hem, die door het plegen van het delict getoond heeft het niet te verdienen. Anderzijds zal men ook weer niet mogen zeggen, dat een ontdekt delict per se onthouding van vertrouwen voor het vervolg wettigt. Dit toch zou neerkomen op de veronderstelling, dat de straf geen indruk maakt. Zo zal de administratie zich nauwgezet er van rekenschap moeten geven, of de haar toevertrouwde belangen, afgezien van die, welke de straf moet dienen, in verband met enig economisch delict het terugnemen of onthouden van haar medewerking rechtvaardigen. Houdt de administratie dit beginsel niet in het oog dan zal in sommige gevallen de benadeelde daartegen kunnen opkomen bij de burgerlijke rechter met een actie op grond van onrechtmatige overheidsdaad; soms ook bij de administratieve rechter. Waar dit niet mogelijk is, zullen de justiciabelen hun waarborg moeten vinden in de vaste wil van de ondergetekenden om in deze het juiste beginsel in acht te doen nemen"
(Kamerstukken II 1947-1948, 603, nr. 3, p. 5-6);
en ook nog:
"De ondergetekenden zijn zich bewust, dat het terugbrengen van de gehele repressie van economische vergrijpen bij de gewone rechterlijke macht de taak van deze laatste aanmerkelijk zal uitbreiden" (Kamerstukken II 1947-1948, 603, nr. 3, p. 6).
De vaste Commissie voor Privaat- en Strafrecht uit de Tweede Kamer heeft omtrent de voorgestelde bepaling onder meer opgemerkt:
"Belangrijk acht zij ook de bepaling van artikel 6, welke strekt om te voorkomen, dat naast een door de rechter opgelegde straf of maatregel nog administratieve voorzieningen worden getroffen, welke de strekking van een straf of een tuchtmaatregel hebben. In beginsel worden hierdoor de burgers beschermd tegen allerlei handelingen, waartegen zij machteloos staan. De commissie beschouwt deze bepaling dan ook als een belangrijke waarborg voor de rechtszekerheid"
(Kamerstukken II 1947-1948, 603, nr. 4, p. 8).
3.6.1. Hetgeen hiervoor onder 3.5.2 is weergegeven duidt erop dat de wetgever met de invoering van art. 5 WED heeft beoogd, zoals de regering zelf het in de Memorie van Toelichting noemde "een waarborg tegen verkapte bestraffing" te bieden. Niet valt daaruit af te leiden dat de wetgever de bedoeling heeft gehad daarmee de toepasselijkheid door de gewone rechterlijke macht van bepalingen van de Titels I-VIII A van het Wetboek van Strafrecht zonder meer uit te sluiten.
3.6.2. Daar ten tijde van de totstandkoming van de WED de straf van onbetaalde arbeid niet bestond, valt op grond van die wetsgeschiedenis niet vast te stellen of naar het oordeel van de wetgever onder de toepasselijkheid van de Titels I tot en met VIII A van het Wetboek van Strafrecht ook bepalingen omtrent nieuwe hoofdstraffen, zoals de onbetaalde arbeid en thans de taakstraf (zie art. 9, eerste lid onder a sub 3°, Sr) zijn te begrijpen. De geschiedenis van de totstandkoming van de wetten waarbij indertijd de onbetaalde arbeid en kort geleden de taakstraf is ingevoerd, biedt op dit punt evenmin duidelijkheid.
3.6.3. Zoals opgemerkt staat buiten twijfel dat in het economische strafrecht een aantal algemene bepalingen uit het eerste boek van het Wetboek van Strafrecht, zoals die omtrent de voorwaardelijke veroordeling, de vervroegde invrijheidstelling en de vervangende hechtenis, ingevolge art. 91 Sr van oudsher van toepassing geacht is. In het kader van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling heeft voorts ten tijde van het experiment met de dienstverlening de mogelijkheid bestaan om ook in economische zaken de dienstverlening als bijzondere voorwaarde op te leggen. Evenmin is aan redelijke twijfel onderhevig dat ingevolge art. 14g, tweede lid (oud) in verbinding met art. 91 Sr bij een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf, opgelegd ter zake van een economisch delict, in plaats van die tenuitvoerlegging kon worden bepaald dat de veroordeelde onbetaalde arbeid zal verrichten. De straf van onbetaalde arbeid, zoals in deze zaak opgelegd, heeft als bijzonderheid dat zij met toepassing van art. 22b (oud) Sr in de plaats treedt van een op zichzelf aangewezen geachte vrijheidsstraf. Vrijheidsstraffen zijn met zoveel woorden in de WED voorzien. Op grond daarvan heeft het Hof terecht geoordeeld dat in deze zaak de straf van onbetaalde arbeid kon worden opgelegd.
Opmerking verdient verder dat de geschiedenis van de wet die heeft geleid tot de invoering van de taakstraf, welke straf de plaats inneemt van de onbetaalde arbeid, geen aanknopingspunten bevat voor het oordeel dat de wetgever op het standpunt staat dat voortaan in economische strafzaken de taakstraf niet zou kunnen worden toegepast. Daarbij moet nog in aanmerking worden genomen dat een belangrijk oogmerk van die wet was om in aansluiting op de - aanvankelijk in de praktijk plaatsgevonden hebbende - ontwikkeling van de onbetaalde arbeid, de taakstraf als geheel zelfstandige strafsoort in te voeren en het toepassingsbereik ten opzichte van dat van de onbetaalde arbeid te verruimen.
3.6.4. Gelet op het vorenoverwogene moet worden aangenomen dat in economische strafzaken de onbetaalde arbeid kon en thans de taakstraf kan worden opgelegd. Art. 5 WED staat, gelet op de hiervoor onder 3.6.1 weergegeven ratio daarvan, daaraan niet in de weg.
3.7. Uit het voorgaande volgt dat de in het middel aan de orde gestelde vraag bevestigend moet worden beantwoord, zodat het middel faalt en als volgt moet worden beslist.
4. Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de vice-president C.J.G. Bleichrodt als voorzitter, en de raadsheren F.H. Koster, G.J.M. Corstens, A.M.M. Orie en E.J. Numann in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken op 13 november 2001.
