inloggen / registreer

Jurisprudentie

AA7836

Datum uitspraak2000-10-25
RechtsgebiedBelasting
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers34290
Statusgepubliceerd

Conclusie anoniem

Nr. 34.290 Mr. Ilsink Derde Kamer Baatbelasting Parket, 3 mei 2000 Conclusie inzake: het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem tegen de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X BV Edelhoogachtbaar College, 1. Procesverloop 1.1. Het beroep in cassatie betreft de schriftelijke uitspraak die het Gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof) op 4 maart 1998 heeft gedaan in het geschil tussen X BV (hierna: belanghebbende) en het Hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente Arnhem (hierna: het Hoofd).1 1.2. Belanghebbende is eigenaar van drie onroerende zaken (winkelpanden), plaatselijk bekend als a-straat 1, 2 en 3 te Arnhem. Ter zake van die panden zijn op 30 juni 1995 drie aanslagen baatbelasting opgelegd ten bedrage van respectievelijk ƒ 21.278,40, ƒ 145.452,- en ƒ 21.352,80. 1.3. Bij brief met dagtekening 1 augustus 1995 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen deze aanslagen. 1.4. Op 17 december 1996 is bij het Hof het beroepschrift van belanghebbende binnengekomen tegen het achterwege blijven van een uitspraak op voormeld bezwaarschrift. Het Hof heeft het Hoofd bij brief van 10 april 1997 desgevraagd ontslagen van de verplichting in de onderhavige zaak uitspraak op bezwaar te doen. 1.5. Het Hof heeft bij uitspraak van 4 maart 1998, per post verzonden op 13 maart 1998, uitspraak gedaan. Daarbij heeft het de drie aanslagen vernietigd. 1.6. Tegen die uitspraak heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: het College) tijdig beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend. 1.7. Onder nr. 35.707 is bij de Hoge Raad een soortgelijke zaak met dezelfde problematiek aanhangig; in die zaak zal ik niet afzonderlijk concluderen. 2. Korte schets van de casus 2.1. Voor de feiten verwijs ik naar onderdeel 2 van de uitspraak van het Hof. Voor de leesbaarheid van deze conclusie schets ik nog even kort de casus en plaats ik enkele accenten. 2.2. In de jaren 90 is het winkelcentrum in de binnenstad van de gemeente Arnhem opnieuw ingericht. Dat is gebeurd ingevolge de Nota herinrichting binnenstad die op 7 december 1992 door de gemeenteraad is vastgesteld. Op dezelfde dag heeft de raad een Bekostigingsbesluit genomen als bedoeld in (thans)2 art. 222, lid 2, Gem.wet. Besloten werd de kosten van de herinrichting (geraamd op ƒ 30.600.000) deels (voor een bedrag van ƒ 10.328.000; dat is 33,75% van het totaal) te financieren door middel van een baatbelasting. Bij het Bekostigingsbesluit behoort een overzichtskaart van het gehele herinrichtingsgebied; daarbinnen vallen de drie panden van belanghebbende.3 2.3. Het Bekostigingsbesluit is genomen op basis van een raadsvoorstel van 6 oktober 1992. Voor een goed begrip van het Bekostigingsbesluit moet allicht het raadsvoorstel mede in ogenschouw worden genomen, zeker nu ten aanzien van genoemd percentage van 33,75 tussen besluit en voorstel een discrepantie bestaat. Immers, waar besloten is het kostenverhaal voorlopig op minimaal 33,75% van de kosten vast te stellen, werd voorgesteld dat verhaal gemiddeld 33,75% te doen zijn. Het ligt dunkt mij in de rede het woord "minimaal" in het Bekostigingsbesluit als een kennelijke verschrijving te beschouwen en daarvoor te lezen "gemiddeld". 2.4. Voor deze "herlezing" bestaan goede gronden. Vooreerst is het zo dat de herinrichting per deelgebied zou worden uitgevoerd en dat voor elk deelgebied een baatbelastingverordening zou worden vastgesteld.4 In het raadsvoorstel staat dan ook dat de dekkingspercentages per deelgebied kunnen afwijken van het gemiddelde. Voorts zijn in het raadsvoorstel alvast de heffingsgrondslag en het tarief genoemd. De heffingsgrondslag zou worden de waarde in het economische verkeer, terwijl het (jaar)tarief (voorlopig) werd vastgesteld op ƒ 9,23 per eenheid van ƒ 5.000 van de verkeerswaarde. Het zou wel erg toevallig zijn indien dan inderdaad in elk deelgebied precies 33,75% van de kosten zou worden verhaald; dat percentage moet dus wel een gemiddelde zijn. 2.5. Het tarief is blijkens het raadsvoorstel als volgt berekend. Het totale te verhalen bedrag van ƒ 10.328.000 is omgerekend naar een jaarlijkse annuïteit van ƒ 1.281.000, zulks uitgaande van een looptijd van 15 jaar en een rekenrente van 9%.5 Tevens is in het raadsvoorstel vermeld dat in het in te richten gebied ongeveer 850 gebate objecten zijn gelegen met een totale economische waarde van ƒ 695.333.000, derhalve 138.800 volle eenheden van ƒ 5000. Het tarief van ƒ 9,23 is vervolgens de uitkomst van de deling van de jaarlijkse annuïteit van ƒ 1.281.000 door de 138.000 volle eenheden. Voor de heffing ineens is het tarief ƒ 74,40; dit is de contante waarde van het jaarlijkse tarief van ƒ9,23 op basis van een looptijd van 15 jaar en een rekenrente van 9%. 2.6. Op 7 november 1994 heeft de raad van de gemeente Arnhem de Verordening baatbelasting citycentrum Arnhem, deelgebied 1, vastgesteld.6 De drie panden van belanghebbende liggen in dit deelgebied. Blijkens het raadsvoorstel dat tot de Verordening heeft geleid, hebben de kosten van de herinrichting in deelgebied 1 ƒ 4.399.204 bedragen. In dit deelgebied liggen 176 te belasten objecten met een totale economische waarde van ƒ 128.565.000; het gaat dus om 25.050 eenheden van ƒ 5.000. Gerekend met het tarief van ƒ 74,40 zou de baatbelasting in deelgebied ƒ 1.863.720 moeten opbrengen; dat is 42,36% van de kosten. 3. Wettelijk voorschrift 3.1. Bij de Wet van 22 mei 1991, Stb. 394, tot wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid7, is in art. 273a, lid 4, van de (oude) gemeentewet het bekostigingsbesluit geïntroduceerd. Die introductie hield verband met een wijziging van art. 273a, lid 2, gem.wet, waarbij de termijn waarbinnen tot invoering van een baatbelasting moest worden besloten, werd verruimd van één tot twee jaar na het treffen of in gebruik nemen van de voorzieningen.8 3.2. Art. 221 van de (nieuwe) Gemeentewet is inhoudelijk en tekstueel nagenoeg gelijk aan art. 273a. De (nieuwe) Gemeentewet is in werking getreden met ingang van 1 januari 1994. Bij beschikking van de minister van Justitie van 26 november 1993 is de Gemeentewet geplaatst in Stb. 1993, 611, en is art. 273a vernummerd tot 221. Inmiddels was een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen9, dat heeft geleid tot de Wet van 27 april 1994 tot wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen, Stb. 1994, 419. Voorts kwam tot stand de Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet, Stb. 1994, 420. De Wet materiële belastingbepalingen is in werking getreden op 1 januari 1995. Bij de herziening van de materiële belastingbepalingen zijn de baatbelasting en de bouwgrondbelasting samengevoegd in de baatbelasting. Deze wordt ter onderscheiding van de oude regeling veelal aangeduid als baatbelasting nieuwe stijl. De regeling is vanaf 1 januari 1995 opgenomen in art. 222 Gem.wet. 3.3. Art. 273a gem.wet luidde van 30 december 1970 tot 26 juli 1991: 1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerend goed dat gebaat is door voorzieningen die zijn tot stand gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van dat onroerende goed het genot hebben krachtens een zakelijk recht. 2. Tot heffing van de belasting wordt besloten binnen een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, binnen een jaar nadien. 3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling. 3.4. Art. 273a gem.wet luidde van 26 juli 1991 tot 1 januari 1992: 1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerend goed dat gebaat is door voorzieningen die zijn tot stand gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van dat onroerende goed het genot hebben krachtens een zakelijk recht. 2. Tot heffing van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, uiterlijk twee jaren nadien. 3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling. 4. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt op de gebruikelijke wijze bekendgemaakt. 3.5. Art. 273a gem.wet luidde van 1 januari 1992 tot 1 januari 1994: 1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerende zaken die gebaat zijn door voorzieningen die zijn tot stand gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van die onroerende zaken het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht. 2. Tot heffing van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, uiterlijk twee jaren nadien. 3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling. 4. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt op de gebruikelijke wijze bekendgemaakt. 3.6. Art. 221 Gem.wet luidde van 1 januari 1994 tot 1 januari 1995: 1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerende zaken die gebaat zijn door voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van die onroerende zaken het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht. 2. Tot heffing van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, uiterlijk twee jaren nadien. 3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling. 4. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, besluit de raad in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de onroerende zaak is gelegen. 3.7. Art. 222 Gem.wet luidt vanaf 1 januari 1995: 1. Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven. 2. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139. 3. Of een onroerende zaak is gebaat wordt beoordeeld naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip, dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid. 4. Tot invoering van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen zijn voltooid. 5. De belasting wordt ineens geheven, met dien verstande dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige in de vorm van een jaarlijkse belasting wordt geheven gedurende ten hoogste dertig jaren, een en ander volgens in de verordening vast te stellen regelen. 4. Wetsgeschiedenis 4.1. Als gezegd, bij de Wet van 22 mei 1991, Stb. 394, is per 26 juli 1991 het bekostigingsbesluit in de baatbelasting (en in de toen nog bestaande bouwgrondbelasting) geïntroduceerd. Namens de regering zegt de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken daarover10: "De voorgestelde regeling houdt thans in dat het besluit tot vaststelling van de verordening baatbelasting dient te worden genomen binnen twee jaren11 na voltooiing, dan wel eerdere ingebruikname van de voorzieningen. (...). Overigens is het teneinde de rechtszekerheid ten behoeve van de belastingplichtige te waarborgen in dit verband noodzakelijk om tegelijk met de verruiming van de termijn van invoering van de baat- en bouwgrondbelasting een verplichting voor de gemeenten op te nemen om voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, een zogeheten bekostigingsbesluit te nemen. Bij dit besluit bepaalt de gemeenteraad in welke mate de aan die voorzieningen verbonden kosten door middel van de belasting zullen worden verhaald." 4.2. Een bekostigingsbesluit moet een aanduiding bevatten van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaken zijn gelegen. Kamerleden hebben zich afgevraagd of het in alle gevallen wel mogelijk is een exacte aanduiding te geven, terwijl de VNG heeft voorgesteld zo'n aanduiding niet op te nemen maar te volstaan met een procentuele aanduiding van de mate van verhaal.12 De staatssecretaris antwoordde13: "Het is niet nodig om in het bekostigingsbesluit exact dezelfde aanduiding van het gebate gebied op te nemen als later in de belastingverordening wordt opgenomen. Om financiële risico's te vermijden is het wel wenselijk dat gemeenten in het bekostigingsbesluit een zodanig ruime aanduiding opnemen dat deze in ieder geval het gebied zal omvatten dat later in de belastingverordening wordt aangeduid. Zou de aanduiding in het bekostigingsbesluit een beperkter gebied omvatten, dan zouden eigenaren van onroerend goed dat wel in het gebied ligt dat in de verordening is aangeduid, doch niet in het gebied dat in het bekostigingsbesluit is beschreven, met een beroep op het vertrouwensbeginsel wellicht met succes een aanslag baat- of bouwgrondbelasting kunnen aanvechten. Het moet naar mijn oordeel geen probleem vormen in het bekostigingsbesluit een zodanige ruime aanduiding te geven dat dergelijke risico's worden vermeden. Bij het vaststellen van de desbetreffende belastingverordening kan het gebied dan zonodig worden ingeperkt. Bij een dergelijke aanpak is de rechtszekerheid voldoende gewaarborgd. De burger kan er dan alvast rekening mee houden, dat er een grote kans bestaat, dat hij belastingplichtig wordt. (…). Ik meen dat, indien in het bekostigingsbesluit alleen een procentuele aanduiding van de te verhalen kosten zou worden opgenomen, de rechtszekerheid van de eventuele belastingplichtige te zeer zou worden aangetast. Zonder aanduiding van het gebate gebied in het bekostigingsbesluit blijft voor hem immers onzeker of hij eventueel belastingplichtig zal worden." 4.3. De verplichting tot globale aanduiding van het gebate gebied bleef de gemoederen bezighouden.14 De staatssecretaris hield voet bij stuk15: "[Ik merk op] dat het voorgestelde bekostigingsbesluit - derhalve een bekostigingsbesluit waarin ook het gebate gebied wordt aangeduid - in die zin de rechtszekerheid dient dat de eigenaren van onroerend goed in het gebied ervan kunnen uitgaan dat zij belastingplichtig worden. Bij een bekostigingsbesluit waarin alleen een procentuele aanduiding van de te verhalen kosten is opgenomen, wordt daarentegen volstrekt in het midden gelaten wie mogelijk belastingplichtig wordt. In dit opzicht bestaat er dus voor potentiële belastingplichtigen grote onzekerheid. Verder merk ik op dat met het voorgestelde bekostigingsbesluit niet wordt beoogd en ook niet kan worden beoogd zekerheid te geven omtrent het bedrag dat iedere eigenaar van onroerend goed in het gebate gebied individueel aan belasting zal moeten gaan betalen. Daarvoor is op het moment dat het bekostigingsbesluit wordt genomen, nog onvoldoende duidelijk hoe hoog de kosten uiteindelijk zullen uitvallen en via welke verdeelsleutel deze over de toekomstige belastingplichtigen zullen worden omgeslagen. Als de toekomstige belastingplichtige op basis van het bekostigingsbesluit toch enig inzicht in het later door hem te betalen bedrag aan belasting tracht te verwerven, doet hij dit derhalve geheel voor eigen risico. (…). Naarmate de termijn waarbinnen aan voltooiing van de voorzieningen tot het heffen van baatbelasting kan worden besloten langer is, blijven de eigenaren van onroerend goed in het desbetreffende gebied langer in onzekerheid of zij belastingplichtig zullen worden. De verlenging van deze termijn van één tot twee jaar maakt deze onzekerheid naar mijn oordeel dusdanig groter dat een voorziening nodig is om dit effect te mitigeren. Deze voorziening is het voorgestelde bekostigingsbesluit. Daarmee wordt bereikt dat de betrokken eigenaren bijtijds te weten komen of zij mogelijk belastingplichtig zullen worden." 4.4. Bij de mondelinge behandeling is de staatssecretaris nader ingegaan op de vraag wat een bekostigingsbesluit nu precies moet behelzen16: "De verruiming van de invoeringstermijn voor de baat- en bouwgrondbelasting tast in zekere mate de rechtszekerheid aan van de burgers die in of dichtbij het gebied wonen waarin de gemeente de voorzieningen heeft aangebracht. Zonder nadere regeling zouden zij langer in onzekerheid blijven over de vraag of zij belastingplichtig worden. Het voorgestelde bekostigingsbesluit is nodig om dit bezwaar op te heffen. Dit besluit dient met het oog daarop ook aan te geven in welke mate de aan getroffen voorzieningen verbonden lasten door middel van baat- of bouwgrondbelasting worden verhaald. Ook moet het besluit een aanduiding geven van het gebied waarin het onroerend goed ligt. Beide elementen zijn nodig. Een bekostigingsbesluit waarin alleen een procentuele aanduiding van de kosten is opgenomen, laat volstrekt in het midden wie mogelijk belastingplichtig wordt. Dit besluit dient er echter niet toe, het kan er ook niet toe dienen, om zekerheid te geven over het bedrag dat iedere eigenaar van onroerend goed individueel aan belasting moet gaan betalen. Op het moment waarop het bekostigingsbesluit wordt genomen, is nog onduidelijk hoe hoog de kosten uiteindelijk zullen worden. Daarom kun je ook moeilijk aangeven via welke verdeelsleutel de kosten over de belastingplichtigen zullen worden omgeslagen. Juist vanwege het feit dat die kosten zo lang onzeker blijven, is voorgesteld om de invoeringstermijn van een jaar op twee jaar te brengen." 4.5. Ook bij de totstandkoming van het nieuwe art. 222 Gem.wet is aandacht besteed aan het bekostigingsbesluit. Van regeringszijde werd dienaangaande opgemerkt17: "(…). Overeenkomstig het advies van de VNG zal door middel van dit besluit duidelijk worden gemaakt dat de raad voornemens is een baatbelasting in te voeren. Volgens de uitwerking die wij aan dit advies hebben gegeven zal het bekostigingsbesluit moeten aangeven in welke mate de aan de voorzieningen verbonden lasten door middel van deze belasting zullen worden verhaald en in welk gebied de gebate objecten zijn gelegen." 4.6. Het daarna volgende parlementaire debat leidde bij kamer18 en regering19 tot een herhaling van zetten. 5. Geschilpunten 5.1. Naast de vraag of de drie onroerende zaken van belanghebbende waren gebaat door de van gemeentewege getroffen voorzieningen, moest het Hof de vraag beantwoorden of te dezen wel een rechtsgeldig bekostigingsbesluit is genomen. Het Hof beantwoordde die laatste vraag ontkennend. Aan de beantwoording van de eerste vraag is het Hof niet toegekomen. 5.2. Het Hof overwoog: "4.11 In het hier aan de orde zijnde geval ontbreekt een op de verordening toegesneden afzonderlijk bekostigingsbesluit. 4.12 Het op 7 december 1992 door de raad vastgestelde bekostigingsbesluit bevat een kostenraming voor de in het totale herinrichtingsgebied te treffen voorzieningen. In het bekostigingsbesluit ontbreekt een kostenopstelling of -raming voor deelgebied I of andere deelgebieden. 4.13 In het dictum van het bekostigingsbesluit wordt gesproken van een totaal aan kosten van herinrichting van voorshands ƒ 30 600 000 en een verhaalspercentage van minimaal 33,75. 4.14 Uit het bij de verordening behorende raadsvoorstel blijkt van een totaal aan kosten voor deelgebied I van ƒ 4 399 204, waarvan ƒ 1 863 720 door middel van een baatbelasting wordt verhaald. Dit is een verhaalspercentage van 42,36, zijnde 25,5 percent hoger dan het in het bekostigingsbesluit genoemde percentage van 33,75. 4.15 Het hof is van oordeel, dat de gemeente door niet voor deelgebied I een afzonderlijk bekostigingsbesluit met daarin voldoende specificatie van de kosten van te treffen voorzieningen vast te stellen, alsmede door in het bekostigingsbesluit te spreken over een bedrag aan totale kosten van "voorshands ƒ 30 600 000" en daarbij in het midden te laten op welk percentage hoger dan 33,75 de in een deelgebied in rekening te brengen kosten kunnen uitkomen, heeft gehandeld in strijd met de inhoud en strekking van art. 222, tweede lid, van de wet. 4.16 De gemeente heeft aldus nagelaten aan toekomstige belastingplichtigen binnen het herinrichtingsgebied, in dit geval belastingplichtigen binnen deelgebied I, de door de wetgever beoogde duidelijkheid en rechtszekerheid te verschaffen over het beloop van het van hen te heffen bedrag. 4.17 Nu aldus een wezenlijke bepaling van art. 222 van de wet niet is nageleefd, moet te dezen aan de verordening verbindende kracht worden ontzegd en moeten de bestreden aanslagen worden vernietigd." 5.3. Het beroep in cassatie richt zich met name tegen rov. 4.15. 6. Beoordeling van het cassatieberoep 6.1. De in onderdeel 4 hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis stelt duidelijk in het licht dat een samenhang bestaat tussen enerzijds de verruiming van de termijn (van één naar twee jaar) waarbinnen tot invoering van een baatbelasting moet worden besloten en anderzijds de verplichting om voorafgaand aan het treffen van de voorzieningen een bekostigingsbesluit vast te stellen. Het als gevolg van de termijnverruiming ontstane rechtszekerheidstekort moest als het ware worden gecompenseerd door een bekostigingsbesluit. Voorts blijkt uit die wetsgeschiedenis dat een bekostigingsbesluit twee elementen moet bevatten: de mate van verhaal en de (globale) aanduiding van het gebate gebied. 6.2. Het onderhavige Bekostigingsbesluit voldoet naar mijn mening aan de gestelde eisen. Het bevat immers de vereiste aanduiding van het gebate gebied, terwijl ook voldoende duidelijk is in welke mate de gemeente voornemens was de herinrichtingskosten te verhalen. Het bevat bovendien - en dat komt de rechtszekerheid nog meer ten goede - de voorgenomen heffingsgrondslag en het voorgenomen tarief; een potentiële belastingplichtige heeft dus precies kunnen uitrekenen hoeveel hij aan baatbelasting zou moeten betalen. 6.3. Het Hof heeft belanghebbende gevolgd in haar stelling dat - kort gezegd - elke baatbelastingverordening haar eigen bekostigingsbesluit moet hebben; een soort één-op-één-regel dus. Wettekst noch wetsgeschiedenis bieden echter steun aan die opvatting. Evenmin eist de rechtszekerheid het bestaan of aannemen van zulk een regel. Voldoende is toch dat een belastingplichtige van te voren uit het bekostigingsbesluit globaal kan afleiden waaraan hij toe is en dan maakt het verder niet uit met hoeveel verordeningen de kosten worden verhaald. 6.4. Het beroep treft dus doel. 6.5. Na vernietiging van 's Hofs uitspraak moet een ander hof de niet behandelde grieven van belanghebbende berechten. 7. Conclusie Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden A-G 's Hofs uitspraak is gepubliceerd in FED 1998/434, Belastingblad 1998, blz. 730 e.v. en Bouwrecht 1999, blz. 236. 2 In 1992 ging het nog om art. 273a, lid 4, gem.wet, dat per 1 januari 1994 is vervangen door art. 221, lid 4, Gem.wet en per 1 januari 1995 door art. 222, lid 2, Gem.wet, evenwel zonder dat in de tekst ervan te dezen relevante wijzigingen werden aangebracht. 3 Blijkens het vertoogschrift voor het Hof is het Bekostigingsbesluit gepubliceerd in de Arnhemse Koerier van 23 december 1992. Het Hof stelt niet vast of dat juist is, maar ik heb geen reden aan de juistheid daarvan te twijfelen, die trouwens ook niet in geschil is. 4 Ik begrijp dat er zeven deelgebieden zijn. 5 Uitgangspunt was toen (in 1992) een belastingheffing over 15 achtereenvolgende jaren, met de mogelijkheid van (op verzoek) een heffing ineens. Uiteindelijk is het een heffing ineens geworden, die op verzoek kan worden uitgesmeerd over een periode van 15 jaar. Dit verschil in uitgangspunt houdt verband met een wijziging in het wettelijke systeem. Ging het voorheen (in art. 273a, leden 1 en 3, gem.wet en art. 221, leden 1 en 3, Gem.wet) om een periodieke heffing met afkoopmogelijkheid, thans gaat het (in art. 222, lid 5, Gem.wet) om een heffing ineens met uitsmeermogelijkheid. 6 De Verordening is goedgekeurd bij besluit van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 10 mei 1995, nr. FBA 95/7/U 11. Blijkens het vertoogschrift voor het Hof is de Verordening gepubliceerd in de Arnhemse Koerier van 24 mei 1995. Het Hof stelt niet vast of dat juist is, maar ik heb geen reden aan de juistheid daarvan te twijfelen, die trouwens niet in geschil is. 7 In werking getreden op 26 juli 1991. 8 Art. 274 gem.wet (bouwgrondbelasting) werd op vergelijkbare wijze gewijzigd. 9 Wetsvoorstel 21 591. 10 MvT Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 3, blz. 5. 11 Mijn noot: dat was één jaar. 12 Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 4, blz. 4. 13 Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 6, blz. 8. 14 Kamerstukken II 1990/91, 21 437 , nr. 8, blz. 1/2. 15 Kamerstukken II 1990/91, 21 437, nr. 9, blz. 1/2. 16 Handelingen II, 6 februari 1991, blz. 49-2924 rk. 17 Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 75. 18 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 6, blz. 18. 19 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, blz. 30/31.

Uitspraak

Nr. 34290 25 oktober 2000 gewezen op het beroep in cassatie van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: B en W) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 4 maart 1998 betreffende na te noemen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. te Z opgelegde aanslagen in de baatbelasting van de gemeente Arnhem. 1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof Aan belanghebbende zijn ter zake van het genot krachtens zakelijk recht van drie onroerende zaken gelegen aan de a-straat te Arnhem drie op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I, van de gemeente Arnhem opgelegd ten bedrage van respectievelijk f 21.278,40, f 145.452,-- en f 21.352,80. Belanghebbende heeft tegen het niet tijdig doen van een uitspraak op haar tegen deze aanslagen ingediende bezwaarschrift beroep ingesteld bij het Hof. Het Hof heeft de drie aanslagen vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht. 2. Geding in cassatie B en W hebben tegen ‘s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend. De Advocaat-Generaal Ilsink heeft op 3 mei 2000 geconcludeerd tot vernietiging van ’s Hofs uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof. Op 22 mei 2000 is bij de Hoge Raad ingekomen een reactie van belanghebbende op de conclusie van de Advocaat-Generaal. 3. Beoordeling van de middelen 3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 3.1.1. Op 7 december 1992 heeft de gemeenteraad van Arnhem de Nota herinrichting binnenstad vastgesteld. Doel van de herinrichting was het openbaar gebied van de binnenstad te verbeteren, waardoor het aantrekkelijker zou worden voor het winkelende publiek. De functie ten behoeve van bewoners en het expeditieverkeer diende daarbij behouden te blijven. 3.1.2. Op 7 december 1992 nam de gemeenteraad tevens het Bekostigingsbesluit baatbelasting herinrichting winkelcentrum Arnhem (hierna: het Bekostigingsbesluit). Besloten werd de kosten verbonden aan de herinrichting (voorshands becijferd op f 30.600.000,--) deels (voorlopig vastgesteld op een bedrag van f 10.328.000,--; dat is 33,75 percent van het totaal) te verhalen door middel van een baatbelasting op de zakelijk gerechtigden tot de onroerende zaken die door de aan te brengen voorzieningen in een gunstiger positie zouden komen te verkeren. Bij het Bekostigingsbesluit behoort een overzichtskaart van het gehele herinrichtingsgebied. 3.1.3. Het Bekostigingsbesluit is genomen op basis van een raadsvoorstel van 6 oktober 1992. Ter zake van voormeld percentage van 33,75 vermeldt het raadsvoorstel: “Dit percentage betreft een gemiddelde over het totaal in te richten gebied. Per deelgebied kunnen de dekkingspercentages afwijken gezien het eerder gekozen uitgangspunt dat de belastingdruk over het gehele gebied heen dezelfde moet zijn”. 3.1.4. In het door de gemeenteraad genomen Bekostigingsbesluit is ter zake onder meer vermeld dat is besloten: “III. de mate waarin de kosten van de in het kader van de herinrichting te treffen voorzieningen van openbaar nut via deze baatbelasting zullen worden verhaald voorlopig vast te stellen op een percentage van minimaal 33,75% van vorenbedoelde totale kosten, inclusief rente of wel: f 10.328.000,- welk aandeel annuïtair in de tariefstelling zal worden verwerkt;”. 3.1.5. De herinrichting van de binnenstad/winkelgebied geschiedt per deelgebied. Er zijn zeven deelgebieden voorzien waarvoor volgens de plannen van de gemeente evenzovele afzonderlijke verordeningen baatbelasting zullen worden vastgesteld. Het Bekostigingsbesluit en het daaraan voorafgaande raadsvoorstel geven geen specificaties van de (geraamde) kosten per deelgebied en van de per deelgebied uit te voeren werkzaamheden. In deelgebied I, waarin de panden van belanghebbende zijn gelegen, zijn de herinrichtingswerkzaamheden aangevangen in het voorjaar van 1993 en voltooid in november 1993. 3.1.6. Op 7 november 1994 heeft de gemeenteraad van Arnhem de “Verordening baatbelasting citycentrum Arnhem, deelgebied I” (hierna: de Verordening) met een bijbehorende gewaarmerkte gebiedskaart vastgesteld, welke is goedgekeurd bij besluit van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 10 mei 1995, nr. FBA 95/7/U 11. Voor deelgebied I heeft de raad geen afzonderlijk bekostigingsbesluit vastgesteld. 3.1.7. De Verordening luidt,voorzover van belang: “Artikel 2 1. Onder de naam “baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente, en aangeduid op de tekening, die op 1 januari 1994 gebaat zijn door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur. 2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen bestaan uit het plaatsen c.q. aanbrengen van een bijzondere openbare verlichting, sierbestrating, beplantingen en straatmeubilair. Artikel 4 Maatstaf van heffing is de waarde in het economische verkeer van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, zoals deze is vastgesteld voor de heffing van de onroerende zaakbelastingen, bedoeld in artikel 3 van de verordening onroerend-goedbelastingen 1992, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 7 oktober 1991. (....) Artikel 5 1. Het tarief bedraagt voor elke volle f 5.000,- van de waarde in het economische verkeer f 74,40.” De Verordening kent vrijstellingen voor onroerende zaken die volgens het geldende bestemmingsplan in hoofdzaak zijn bestemd als woning en voor onroerende zaken bestemd voor de openbare eredienst. 3.1.8. Het bij de Verordening behorende raadsvoorstel maakt melding van 176 gebate objecten in deelgebied I met een totale economische waarde van f 128.565.000,-- en van 25.050 eenheden van f 5.000,--. Blijkens het raadsvoorstel bedroegen de investeringskosten voor dit gebied f 4.399.204,-- en zou, gerekend met een tarief van f 74,40, een bedrag van f 1.863.720,-- via baatbelasting worden verhaald. Dit betekent een dekkingspercentage van 42,36. 3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat met betrekking tot de onderwerpelijke baatbelasting de bepaling van artikel 222, lid 2, van de Gemeentewet niet is nageleefd, zodat aan de Verordening verbindende kracht moet worden ontzegd, en heeft op die grond de bestreden aanslagen vernietigd. Het middel bestrijdt dit oordeel met een rechtsklacht. 3.3. Volgens lid 1 van artikel 222 van de Gemeentewet (tekst vanaf 1 januari 1995) kan, voor zover hier van belang, ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien tot invoering van een baatbelasting als hier bedoeld wordt overgegaan, dient ingevolge artikel 216 van de wet de gemeenteraad te dier zake een belastingverordening vast te stellen. 3.4. In lid 2 van artikel 222 is vervolgens bepaald, voor zover thans van belang, dat voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, door de raad wordt besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald, en dat een besluit als bedoeld in de eerste volzin een aanduiding bevat van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Vóór 1 januari 1995 gold de nagenoeg gelijkluidende bepaling van artikel 221 van de Gemeentewet (tekst 1994), vóór 1 januari 1994 gold sedert 26 juli 1991 de nagenoeg gelijkluidende bepaling van artikel 273a, vierde lid, van de tot 1 januari 1994 gegolden hebbende gemeentewet. 3.5. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 222, lid 2, en de evenvermelde voordien geldende artikelen heeft de wetgever met de invoering van die bepaling bedoeld de rechtszekerheid ten behoeve van de belastingplichtigen te waarborgen. In het licht van die bedoeling en de hiervoor geschetste samenhang van de leden 1 en 2 dient deze bepaling aldus te worden uitgelegd dat voor elke in te voeren baatbelasting, tevoren bij een bekostigingsbesluit moet zijn vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de voorzieningen waarop die baatbelasting betrekking heeft - dat wil zeggen de voorzieningen waarbij de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaken zijn gebaat - zullen worden verhaald. Weliswaar is niet uitgesloten dat een bekostigingsbesluit meer dan één nog in te voeren baatbelasting betreft, maar ook dan dient het besluit ten minste in te houden op welk(e) gedeelte(en) van de gemeente en op welke voorzieningen waarbij de in dat/die gedeelte(n) gelegen onroerende zaken zijn gebaat, de onderscheiden baatbelastingen betrekking hebben. Indien aan dit vereiste niet is voldaan, mag te dier zake geen baatbelasting worden geheven en is een desalniettemin vastgestelde verordening baatbelasting onverbindend. 3.6. De onderhavige “baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” is blijkens het desbetreffende raadsvoorstel ingevoerd om de aan bepaalde voorzieningen in een bepaald gebied (‘deelgebied I’) verbonden lasten, met een totaal van f 4.399.204,--, gedeeltelijk om te slaan, namelijk voor f 1.863.720,--, dus 42,36 percent van het totaal. Zoals uit het vorenoverwogene volgt, diende vóórdat met het treffen van de betrokken voorzieningen werd aangevangen, bij raadsbesluit te zijn vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de voorzieningen waarbij de in dat deelgebied I gelegen onroerende zaken zouden worden gebaat, door middel van een baatbelasting zouden worden verhaald. Het Bekostigingsbesluit kan niet als een zodanig besluit gelden. Weliswaar blijkt daaruit dat voor het gehele herinrichtingsgebied, waarin ook deelgebied I is gelegen, wordt uitgegaan van totale kosten van herinrichting van f 30.600.000,--, waarvan te dekken uit baatbelastingen f 10.328.000,--, dus 33,75 percent, maar uit het besluit blijkt op geen enkele wijze welke lasten worden geraamd voor de voorzieningen waarvoor bij de Verordening een belastingplicht in het leven is geroepen, dat wil zeggen de voorzieningen waarbij de in deelgebied I gelegen onroerende zaken zouden zijn gebaat, en in welke mate die lasten door middel van de bij de Verordening ingevoerde “baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” zouden worden verhaald. Van een ander bekostigingsbesluit blijkt niet uit ‘s Hofs uitspraak of de stukken van het geding. 3.7. ‘s Hofs oordeel is mitsdien juist, zodat het middel faalt. 4. Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken. 5. Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep. Dit arrest is op 25 oktober 2000 vastgesteld door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren G.J. Zuurmond, A.G. Pos, D.H. Beukenhorst en L. Monné, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.A. Fase, en op die datum in het openbaar uitgesproken. Van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem wordt ter zake van het door hen ingestelde beroep in cassatie een griffierecht geheven van f 340,--.