Jurisprudentie
AA3986
Datum uitspraak1999-03-05
RechtsgebiedBestuursrecht overig
Soort ProcedureEerste aanleg - meervoudig
Instantie naamRechtbank Amsterdam
ZaaknummersAWB 94/8138 BELEI, AWB 97/3045 BELEI, AWB 98/743 B
Statusgepubliceerd
RechtsgebiedBestuursrecht overig
Soort ProcedureEerste aanleg - meervoudig
Instantie naamRechtbank Amsterdam
ZaaknummersAWB 94/8138 BELEI, AWB 97/3045 BELEI, AWB 98/743 B
Statusgepubliceerd
Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nrs.: AWB 94/8138 BELEI, AWB 97/3045 BELEI, AWB 98/743 BELEI, AWB 98/145 BELEI en AWB 98/2472 BELEI
inzake: de stichting Intermezzo Stichting Jongeren Huisvesting, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
tegen:
1. de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,
3. de raad van de gemeente Amstelveen,
verweerders.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUITEN
- van verweerder sub 1:
a. het besluit van 16 augustus 1994 (kenmerk: WBS/28794087);
b. het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 10 juli 1992;
c. het besluit van 2 februari 1998 (kenmerk: COR 98007495);
- van verweerder sub 2
het besluit van 27 januari 1997 (kenmerk: OW/BW2/92/17556);
- van verweerder sub 3
het besluit van 19 november 1997, verzonden 4 december 1997 (kenmerk: AED/JP/nr. 97898).
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Bij besluit van 10 juli 1992, gepubliceerd op 21 juli 1992, heeft verweerder sub 1 de Tijdelijke Regeling voorzieningen aan studentenwoningen Besluit Woninggebonden Subsidies (hierna ook: de TR) vastgesteld, waarbij voor 1992 onder meer een aan de gemeente Amstelveen toe te kennen subsidie voor de renovatie van 424 studenten-woningen in Uilenstede is vastgesteld op een bedrag van maximaal f 5.544.224,-. Bij besluit van 24 september 1992 heeft verweerder sub 2 de aanvraag van eiseres om toekenning van voormelde subsidie op grond van de TR toegewezen.
Bij besluit van 28 oktober 1992, verzonden op 30 oktober 1992, heeft verweerder sub 1 de aanvraag van verweerder sub 2 om toekenning van voormelde subsidie op grond van de TR gehonoreerd.
Bij besluit van 19 februari 1997 heeft verweerder sub 3 de aanvraag van eiseres om ten behoeve van voormelde renovatie geldelijke steun te verlenen op basis van artikel 74 (oud) van de Woningwet afgewezen.
Tegen voormelde besluiten heeft eiseres bezwaarschriften ingediend respectievelijk op 21 augustus 1992, 22 oktober 1992, 2 augustus 1993 en 2 april 1997.
Bij besluit van 26 juli 1993 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres hoger beroep ingesteld bij de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State (ARRS).
Bij besluit van 16 augustus 1994 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van 2 augustus 1993 ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft eiseres op 22 september beroep ingesteld (reg.nr. AWB 94/8138 BELEI). Bij schrijven van 22 november 1994 (met bijlagen) heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld. Verweerder sub 1 heeft op 18 mei 1995 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, vergezeld van een verweerschrift. Op 19 mei 1995 is een nader stuk ingezonden. Eiseres heeft bij schrijven van 7 augustus 1995 gerepliceerd, waarna verweerder sub 1 bij schrijven van 7 september 1995 heeft gedupliceerd. Op 7 augustus 1996 heeft verweerder sub 1 gereageerd op een schrijven van de rechtbank van 26 juli 1996. Bij schrijven van 15 oktober 1996 heeft eiseres meegedeeld een getuige ter zitting te zullen meebrengen en heeft zij nadere stukken in het geding gebracht. Bij brief van 6 december 1996 (met bijlagen) heeft eiseres nadere stukken ingezonden. Bij schrijven van 11 december 1996 heeft de rechtbank gereageerd op voormelde brieven. Op 18 december 1996 heeft A.E.F. Diemer namens eiseres een nader stuk ingezonden.
De zaak met reg.nr. AWB 94/8138 BELEI is behandeld ter zitting van de rechtbank op 19 december 1996. Eiseres heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door A.P. Groeneweg, directeur van de stichting, bijgestaan door A.E.F. Diemer. Verweerder sub 1 is verschenen bij gemachtigde drs. C.Y. Molenaar-Mandersloot, werkzaam bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting heropend, aangezien het onderzoek niet volledig is geweest.
Bij besluit van 27 januari 1997 heeft verweerder sub 2 het bezwaarschrift van 22 oktober 1992 ongegrond verklaard, kennelijk onder handhaving van het primaire besluit. Tegen dit besluit heeft eiseres op 5 maart 1997 beroep ingesteld (reg.nr. AWB 97/3045 BELEI). Op 2 april 1997 is een aanvullend beroepschrift (met bijlagen) ingezonden.
Verweerder sub 2 heeft op 1 juli 1997 afschriften van de op zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, vergezeld van een verweerschrift.
Bij schrijven van 9 juli 1997 heeft A.E.F. Diemer namens eiseres een afschrift van de uitspraak van de ABRS van 20 juni 1997 ingezonden, waarbij het besluit van verweerder sub 1 van 26 juli 1993 is vernietigd. In verband hiermee is de rechtbank verzocht de behandeling van het beroep AWB 94/8138 BELEI aan te houden totdat verweerder sub 1 op het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 opnieuw heeft beslist.
Bij schrijven van 21 augustus 1997 heeft verweerder sub 1 in het beroep AWB 94/8138 BELEI geantwoord op een schrijven van de rechtbank van 7 augustus 1997.
Bij besluit van 19 november 1997 heeft verweerder sub 3 het bezwaarschrift van 2 april 1997 ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft A.E.F. Diemer namens eiseres op 13 januari 1998 beroep ingesteld (reg.nr. AWB 98/145 BELEI). Bij schrijven van 16 april 1998 zijn de gronden van het beroep aangevuld. Verweerder sub 3 heeft op 9 maart 1998 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken en op 18 mei 1998 een verweerschrift ingezonden.
Op 8 januari 1998 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 (reg.nr. AWB 98/743 BELEI). Bij besluit van 2 februari 1998 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Het beroep AWB 98/743 BELEI wordt onder toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 2 februari 1998 (reg.nr. AWB 98/2472 BELEI). Op 20 mei 1998 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld. Verweerder sub 1 heeft op 23 juni 1998 een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn, samen met het beroep geregistreerd onder nummer AWB 98/4889 BELEI, gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 11 december 1998, waarvoor partijen ambtshalve zijn opgeroepen. Namens eiseres is verschenen A.P. Groeneweg, voornoemd, bijgestaan door A.E.F. Diemer. Verweerder sub 1 heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door drs. Molenaar-Mandersloot, voornoemd. Verweerder sub 2 en 3 zijn ter zitting vertegenwoordigd door mrs. N.U.N. van den Heuvel-Kien en D.M. de Knijf, advocaten te Amsterdam.
III. MOTIVERING
Feiten
In 1986 heeft verweerder sub 1 met het Gemeenschappelijk Overleg Studentenhuisvesting (hierna: het GOS), waarin de stichtingen studentenhuisvesting (hierna ook: SSH's) waren vertegenwoordigd, afspraken gemaakt met betrekking tot een 10-jaren programma voor subsidiëring van het verbeteren van 24.000 studentenwoningen in den lande. Het GOS kwam de verdeling over de verschillende SSH's toe van 2.400 jaarlijks te verbeteren woningen.
Met ingang van 1 januari 1987 is de Regeling geldelijke steun voorzieningen huurwoningen 1987 (hierna: de Regeling 1987) in werking getreden. Op grond van deze regeling kon voor de verbetering of het groot onderhoud van studenteneenheden een bijdrage ineens worden verstrekt van 80% van de daarmee samenhangende kosten. Voorts konden financieel zwakke instellingen in aanmerking worden gebracht voor een extra subsidie van 20%.
In 1987 heeft de Stichting Studentenhuisvesting aan de Vrije Universiteit (de rechtsvoorganger van eiseres, hierna: SSH-VU) een aanvraag ingediend ter verkrijging van de status van toegelaten instelling als bedoeld in artikel 59 Woningwet (oud), teneinde niet alleen op het gebied van de studentenhuisvesting, maar in de gehele sociale huursector actief te kunnen zijn. De gemeente Amstelveen heeft bij schrijven van 7 september 1987 desgevraagd meegedeeld tegen de gevraagde toelating geen overwegende bezwaren te hebben.
In de tweede helft van de jaren tachtig hebben SSH-VU, de Stichting Studentenhuisvesting Amsterdam (hierna: SSH-A) en het Ministerie van VROM overleg gevoerd om in het kader van een sanering bij SSH-A, de woningbestanden van genoemde stichtingen te concentreren. Tussen partijen is overeengekomen dat SSH-VU haar panden in de gemeente Amsterdam aan SSH-A overdraagt en SSH-A drie torens (met respectievelijk 372, 424 en 320 wooneenheden) van het complex Uilenstede aan SSH-VU overdraagt. Deze uitruil was overeenkomstig de wens van de gemeente Amsterdam -uit hoofde van haar toezichthoudende rol- en vormde tevens onderdeel van de door VROM gestelde voorwaarde in het kader van de aanvraag van eiseres ter verkrijging van de status van toegelaten instelling.
In verband met het feit dat voor het complex Uilenstede op korte termijn (groot) onderhoud diende te worden verricht, is tussen partijen afgesproken dat -impliciet rekening houdend met de te verwachten subsidies- de overname door SSH-VU van het complex Uilenstede budgettair neutraal zou verlopen. Van de onderhoudskosten zou op voet van de Regeling 1987 80% van de investering door verweerder sub 1 worden vergoed, terwijl de ontbrekende 20% door SSH-A aan eiseres zou worden vergoed.
Met het oog op het groot onderhoud van de drie torens, bestaande uit 1116 woningen, heeft eiseres een plan opgesteld, dat erin voorzag dat de uitvoering fasegewijs zou plaatsvinden in de jaren 1991, 1992 en 1993.
Bij schrijven van 30 november 1989 heeft verweerder sub 1 aan de gemeente Amsterdam meegedeeld dat hij in principe bereid is om mee te werken aan de overdracht van het complex Uilenstede van SSH-A naar SSH-VU en dat er daarbij vanuit werd gegaan dat de aankoop door SSH-VU ook door de gemeente Amstelveen zal worden goedgekeurd. De zekerheid, die de gemeente Amsterdam wenste voor de periode tot 1995, kon niet worden gegeven omdat het betreffende subsidiesysteem niet voorzag in een meerjarenafspraak over de hoogte van de bijdrage.
Op 15 december 1989 heeft verweerder sub 1 aan SSH-A een eenmalige bijdrage van f 1.530.222,- verstrekt, onder verwijzing naar de financiële positie van SSH-A en naar de afspraken die voortvloeien uit eerder door VROM gevoerd overleg inzake het saneringsplan.
Bij schrijven van 1 maart 1990 heeft verweerder sub 2 aan eiseres toestemming als bedoeld in artikel 5 van haar statuten verleend voor de verwerving van Uilenstede-Zuid. Daarbij is de voorwaarde gesteld dat het Ministerie van VROM de door eiseres gemaakte afspraken inzake de speciale subsidieregeling voor verbetering van studentenwoonruimte schriftelijk zal bevestigen.
Bij Koninklijk Besluit van 10 mei 1990 is eiseres aangemerkt als toegelaten instelling in de zin van de artikelen 70 en 72 van de Woningwet.
De juridische overdracht van de torens heeft plaatsgevonden op 22 maart 1991.
Het onderhoud aan de 372 wooneenheden in de eerste toren is door eiseres uitgevoerd met behulp van een in 1991 op grond van de Regeling 1987 toegekende subsidie van f 7.7 mln.
Begin jaren '90 hebben zich op het terrein van de volkshuisvesting diverse ontwikkelingen voorgedaan en is het noodzakelijk geacht over te gaan tot vermindering van de overheidsuitgaven. Met de nota 'Volkshuisvesting in de jaren negentig' van 27 april 1989 (TK 1988-1989, 20691, nr. 2) is een beleidslijn uitgezet waarin de begrippen decentralisatie en verzelfstandiging centraal werden gesteld. Het streven was daarbij onder meer gericht op het zelfoplossend vermogen van de sector, inhoudende dat toegelaten instellingen zonder subsidies hun taken zouden gaan uitvoeren.
In het kader van de Tussenbalans in 1992 heeft het Parlement vervolgens ingestemd met het voorstel de mogelijkheid tot subsidies voor het verbeteren van studentenwoningen te laten vervallen. Daarbij is overwogen dat de SSH's gezamenlijk redelijke financiële posities hadden, alle SSH's inmiddels toegelaten instellingen waren geworden en bij financiële problemen de individuele SSH een beroep kon doen op het in 1988 ingestelde Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het CFV).
Op 4 september 1991 is het GOS mondeling meegedeeld dat de Regeling 1987 per 1 januari 1992 zal worden afgeschaft.
Op 19 september 1991 heeft eiseres zich tot verweerder sub 1 gewend en gelet op haar bijzondere positie verzocht om een bestuurlijk overleg tussen het ministerie en de bij de uitruil betrokken corporaties en gemeenten.
Bij de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer in november 1991 werd, ter voorkoming van het eenzijdig terugkomen op eerdere afspraken met het GOS, door de kamerfracties aangedrongen op overleg van VROM met het GOS om te komen tot een overgangsregeling.
Met ingang van 1 januari 1992 is de Regeling 1987 ingetrokken.
Op 9 januari 1992 heeft overleg plaatsgevonden tussen verweerder sub 1 en het GOS. Blijkens het verslag heeft verweerder sub 1 onder meer toegezegd dat voor de bijzondere situatie van de woningruil SSH-A/Intermezzo afzonderlijk bestuurlijk overleg zou plaatsvinden.
Op 28 januari 1992 is een vervolgoverleg gehouden. Van dit overleg is geen verslag gemaakt.
Bij schrijven van 3 juni 1992 heeft verweerder sub 1 aan eiseres onder meer medegedeeld het groot onderhoud van slechts 424 eenheden te zullen subsidiëren.
Bij besluit van 10 juli 1992, op 21 juli 1992 gepubliceerd in de Staatscourant, heeft verweerder sub 1 de TR vastgesteld. Hierin is bij wijze van overgangsregeling voor het jaar 1992 onder meer bepaald dat voor het treffen van voorzieningen aan 424 studentenwoningen van Uilenstede te Amstelveen de Minister aan de gemeente Amstelveen geldelijke steun verleent voor een bedrag van ten hoogste f 5.544.224,-. In de Toelichting bij de TR is vermeld dat, na overleg met het GOS is besloten subsidie te verstrekken voor plannen, waarvan de uitvoering reeds voor 1992 in gang is gezet, maar die vanwege het beschikbare contingent over verschillende jaren worden gesubsidieerd en in 1992 in de meerjarenplanning waren opgenomen, subsidie te verstrekken. Daartoe strekt de TR, die alleen geldt voor 1992.
Op 31 augustus 1992 heeft eiseres verweerder sub 2 verzocht haar ten behoeve van het groot onderhoud van 424 wooneenheden in Uilenstede in aanmerking te brengen voor subsidie conform de TR.
Nadat op 16 september 1992 de raad van de gemeente Amstelveen het op grond van artikel 11 van de TR vereiste besluit had geslagen, heeft verweerder sub 2 op 24 september 1992 ten behoeve van de 424 eenheden het maximale subsidiebedrag op grond van de TR bij verweerder sub 1 aangevraagd.
Bij besluit van 24 september 1992 -voor zover van belang- heeft verweerder sub 2 naar aanleiding van de aanvraag van 31 augustus 1992 (voorlopig) aan eiseres een bedrag van f 5.544.224,- toegekend, als tegemoetkoming van 50% van de te maken kosten aan de bij de aanvraag opgegeven woningen.
Bij besluit van 28 oktober 1992, verzonden 30 oktober 1992, heeft verweerder sub 1 de aanvraag van verweerder sub 2 van 24 september 1992 (voorlopig) geheel gehonoreerd. Dit besluit is door de gemeente Amstelveen op 28 juli 1993 aan eiseres gefaxt.
Eiseres heeft tegen de besluiten van 10 juli 1992 (voor zover dit betrekking heeft op de vaststelling van het subsidiebedrag voor het Uilenstedecomplex op een bedrag van f 5.544.224,-), 24 september 1992 en 28 oktober 1992 bezwaarschriften ingediend op respectievelijk 21 augustus 1992, 22 oktober 1992 en 2 augustus 1993, welke zijn behandeld op de hoorzittingen van respectievelijk 7 december 1992, 5 december 1996 en 8 november 1993.
De bezwaarschriften hebben geleid tot de volgende beslissingen op bezwaar.
Het bestreden besluit van 2 februari 1998 (inzake de vaststelling door verweerder sub 1 van de Tijdelijke Regeling, voor zover betrekking hebbend op de subsidie ten behoeve van voorzieningen aan 424 studentenwoningen van Uilenstede)
Bij besluit van 26 juli 1993 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 niet-ontvankelijk verklaard, primair omdat geen sprake zou zijn van een beschikking in de zin van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet arob) en subsidiair omdat het bezwaarschrift te laat zou zijn ingediend. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de ARRS.
Bij uitspraak van 20 juni 1997 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) het besluit van verweerder sub 1 van 26 juli 1993 vernietigd. Daarbij is overwogen dat de subsidieverlening op grond van de TR is beperkt tot zes met naam en plaats genoemde complexen van woningen. Met betrekking tot eiseres wordt in de TR het complex Uilenstede te Amstelveen genoemd. Eveneens wordt in de TR ten aanzien van het complex Uilenstede te Amstelveen de maximaal te verlenen geldelijke steun -zowel in de som geld als in het aantal woningen uitgedrukt- expliciet vermeld. In zoverre is daaraan rechtsgevolg verbonden. Naar het oordeel van de ABRS is de TR ten aanzien van eiseres aan te merken als een beschikking als bedoeld in artikel 2 van de Wet arob. Voorts is overwogen dat, nu de TR bij schrijven van 21 juli 1992 aan het GOS is verstuurd met het verzoek om deze kenbaar te maken aan eiseres, verzending door verweerder aan eiseres geacht moet te hebben plaatsgevonden op het moment van verzending door het GOS aan eiseres, zodat de beschikking niet eerder dan 22 juli 1992 geacht kan worden te zijn genomen. Onder die omstandigheden is het bezwaarschrift tijdig ingediend.
Het bezwaarschrift van 2 augustus 1993 is vervolgens opnieuw behandeld op een hoorzitting van 21 oktober 1997.
Bij besluit van 2 februari 1998 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 ongegrond verklaard. De overwegingen die aan dit besluit ten grondslag zijn gelegd stemmen in hoofdlijnen overeen met de motivering van het besluit van 16 augustus 1994.
De bestreden besluiten van 16 augustus 1994 en 27 januari 1997 (inzake de toekenning van subsidie op grond van de Tijdelijke Regeling)
Bij besluit van 16 augustus 1994 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van eiseres van 2 augustus 1993 ongegrond verklaard en het primaire besluit van 28 oktober 1992 tot toekenning van een subsidie van f 5.544.244,- op grond van de TR door verweerder sub 1 aan verweerder sub 2, gehandhaafd. Daarbij is -voor zover hier van belang- het volgende overwogen. De TR is, vergeleken met de Regeling 1987, gericht op een beperkte doelgroep en voorziet in een lager bijdragepercentage. Het is niet mogelijk om een bijdrage te verlenen die hoger is dan de in de TR vastgelegde bijdrage. Eiseres nam onder de SSH's weliswaar een bijzondere positie in, doch dit kan niet leiden tot toekenning van een subsidie in 1993. De financiële positie van eiseres, die na het overleg van 9 januari 1992 op het departement in samenhang met de voorgenomen afschaffing van de verbeteringssubsidies is bestudeerd, is zodanig dat er geen problemen behoeven te ontstaan bij een beperking van de subsidie tot 424 eenheden. Mocht dat wel het geval zijn dan kan eiseres, net zoals andere toegelaten instellingen, een beroep doen op het CFV of zijn andere alternatieven beschikbaar. Overigens werd het criterium van het toekomstperspectief van de aanvrager voor bijzondere aanvullende subsidiëring op voet van de Regeling 1987 steeds in ogenschouw genomen. Het oorspronkelijke tijdschema voor de verbeteringswerkzaamheden zou hebben kunnen leiden tot een volledige subsidiëring van de 1116 woningen. De renovatiewerk-zaamheden hebben echter vertraging opgelopen.
Eiseres stelt dat dit is veroorzaakt door de procedure voor het verkrijgen van de status van toegelaten instelling, maar dit is gedeeltelijk opgevangen door invoering van de TR. Verweerder gaat ervan uit dat het nadeel, dat samenhangt met de onzekere tijdsfactor bij toelating, voor een deel voor risico van de aanvrager dient te komen. De bij de uitruil van 27 november 1989 door partijen bedongen suppletie van ruim f 1.5 mln. is reeds in 1989 beschikbaar gesteld, maar deze is eerst in de loop van 1991 ingezet. Verder heeft de vermindering van overheidsuitgaven in de afgelopen jaren het stellen van prioriteiten onontkoombaar gemaakt. De beleidswijziging is tijdig kenbaar gemaakt en op zorgvuldige wijze doorgevoerd, met name door het treffen van een overgangsregeling voor 1992. Van concrete mondelinge dan wel schriftelijke toezeggingen op grond waarvan bij eiseres de verwachting zou hebben kunnen ontstaan dat de renovatie van alle 744 woningen in de tweede en de derde toren zou worden gesubsidieerd is geen sprake geweest. Van meet af aan is kenbaar gemaakt dat bij de in 1986 gemaakte meerjarenafspraak geen financiële zekerheid kon worden gegeven.
Tijdens de hoorzitting van 5 december 1996, waar het bezwaarschrift van eiseres van 22 oktober 1992 tegen het besluit van verweerder sub 2 van 24 september 1992 is behandeld, heeft eiseres de gemeente Amstelveen verzocht om haar op grond van artikel 74 (oud) van de Woningwet geldelijke steun te verlenen in de vorm van een bijdrage ineens ten bedrage van 80% van de kosten van verbetering van 744 wooneen-heden, te weten ruim f 15.5 mln.
Bij besluit van 27 januari 1997 heeft verweerder sub 2, kennelijk onder handhaving van het primaire besluit van 24 september 1992, het bezwaarschrift van 22 oktober 1992 ongegrond verklaard voor zover dit betrekking had op de subsidieaanvraag van 31 augustus 1992. De gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake van is geweest dat de gemeente eiseres tot overname van de torens heeft willen bewegen, daartoe het initiatief heeft genomen of hierin een medebepalende functie heeft vervuld. De gemeente is eerst betrokken geraakt in het stadium van de feitelijke effectuering van de voorgenomen overdracht. De gemeente draagt geen medeverantwoordelijkheid voor de terzake gemaakte afspraken en gestelde condities en de naleving daarvan. In de door de gemeente in de brief van 1 maart 1990 gestelde voorwaarde -waarvan overigens niet is gebleken dat die is nagekomen- kan niet een verschaffing van zekerheid door de gemeente bij niet nakoming worden gelezen. Ten aanzien van het toelatingsverzoek is door de gemeente slechts advies aan VROM uitgebracht. Van verdergaande betrokkenheid is geen sprake geweest.
Bij de aanvraag van 31 augustus 1992 heeft eiseres geen melding gemaakt van haar dispuut met verweerder sub 1 en is de gemeente niet gevraagd om een aanvullende subsidie. Ook is niet gevraagd om op enige wijze in de richting van verweerder sub 1 protest aan te tekenen tegen de TR. De aanvraag van de gemeente aan de rijksoverheid alsook de aanvraag van eiseres op grond van de TR zijn geheel toegewezen en de afhandeling daarvan is zonder problemen verlopen. Onder deze omstandigheden was er voor verweerder sub 2 in het kader van de uitvoering van de TR geen aanleiding om eiseres op grond van artikel 60 van de Woningwet (oud) een aanvullende subsidie te verstrekken.
Ten aanzien van het verzoek van eiseres om verlening van een subsidie op grond van artikel 74 van de Woningwet is opgemerkt dat de gemeenteraad terzake bevoegd is, zodat het verzoek aan de raad ter hand zal worden gesteld.
Het bestreden besluit van 19 november 1997 (inzake de weigering tot toekenning van subsidie op grond van artikel 74 (oud) van de Woningwet door verweerder sub 3)
Bij besluit van 19 februari 1997 heeft verweerder sub 3 de aanvraag van eiseres, ingediend op de hiervoor genoemde hoorzitting van 5 december 1996, afgewezen. Daartegen heeft eiseres op 2 april 1997 een bezwaarschrift ingediend, dat is behandeld op de hoorzitting van 19 juni 1997.
Bij besluit van 19 november 1997, verzonden op 4 december 1997, heeft verweerder sub 3 het bezwaarschrift van 2 april 1997 ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Overwogen is dat voor het uitvoeren van artikel 74 van de Woningwet (oud) de gemeente het Algemeen Fonds Volkshuisvesting (AFV) kent, dat ca. f 3.5 mln bevat. Uit dat fonds kan jaarlijks 6 ton worden uitgegeven voor acht aandachtsvelden. Eén daarvan is woningverbetering, waarbij met name moet worden gedacht aan gemengde complexen, dat wil zeggen complexen met zowel koop- als huurflats. Het complex waarvoor eiseres subsidie heeft gevraagd, is geen gemengd complex. Inwilliging van de aanvraag zou betekenen dat het fonds geheel teniet gaat. Het is voorts gemeentelijk beleid om geen subsidie rechtstreeks uit de gemeentemiddelen te verstrekken aan corporaties ten behoeve van renovatie, aangezien deze daartoe zelf middelen reserveerden of indirect van de gemeente door het rijk ter beschikking gestelde bedragen kregen. Voorts is overwogen dat het voortbestaan van eiseres niet bedreigd wordt. Onder die omstandigheden zou van toekenning tevens precedentwerking kunnen uitgaan. De tijdens de hoorzitting ingediende gegevens omtrent de financiële positie van eiseres hebben niet tot een ander oordeel kunnen leiden. Van een toezegging om het tekort van f 10 mln. aan te zuiveren is geen sprake geweest. De stelling dat de gemeente hiervoor verantwoordelijk is in verband met het positieve advies over de toelating van eiseres als toegelaten instelling, de -statutair vereiste- toestemming om de woningen van SSH-A over te nemen, het niet ongedaan maken van de toelating en de toestemming toen bleek dat de subsidieperspectieven zich wijzigden, en door het niet zelf in beroep gaan tegen de subsidieregeling, heeft verweerder van de hand gewezen.
Gronden van de beroepen
Met betrekking tot de besluiten van verweerder sub 1 heeft eiseres gesteld dat is gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Verweerders standpunt dat eiseres het opgelopen nadeel wel kan opvangen, kan bij de besluitvorming geen criterium zijn. Maatgevend dienen te zijn de causale gedragingen van het Ministerie van VROM bij het ontstaan van de positie van eiseres. De sanering van de Uilenstede- woningen heeft plaatsgevonden met financiële steun van de gemeente Amsterdam en het Ministerie van VROM, en wel onder de voorwaarde dat bij de sanering het daaraan ten grondslag liggende saneringsplan integraal zou worden uitgevoerd. Onderdeel van het plan was een overdracht van 1116 (slecht onderhouden) woningen in het Uilenstedecomplex. De overnamesom is in overleg met VROM afgestemd op de bedragen die eiseres voor de jaren 1991, 1992 en 1993 op grond van de Regeling 1987 tegemoet kon zien. Voorts heeft VROM de toewijzing van de door eiseres aangevraagde status van toegelaten instelling afhankelijk gesteld van de overname door eiseres van 1116 woningen van SSH-A. Met de Minister is overeengekomen dat overname voor eiseres geen financieel nadeel zou opleveren, waarna eiseres aan de overdracht heeft meegewerkt. Volgens eiseres hield de afspraak in dat het ministerie voor het groot onderhoud een geldelijke steun van ca. f 23.2 miljoen zou verlenen, terwijl eiseres in 1991 met het groot onderhoud zou aanvangen. Subsidiëring zou plaatsvinden in het kader van de Regeling 1987. Nu in 1991 door het ministerie f 7.7 mln. geldelijke steun is verleend, resteert nog een toe te kennen bedrag van f 15.5 mln., zijnde 80% van de totale investeringskosten. De mogelijkheid tot verlening van 20% extra subsidie heeft bij de overname geen rol gespeeld. De extra-saneringsbijdrage is door SSH-A aangevraagd, teneinde haar in staat te stellen haar verplichting tot betaling van de overnamesom aan eiseres na te komen, zodat de drie torens na renovatie kostendekkend zouden kunnen worden geëxploiteerd. Eiseres stelt dat bij VROM de wetenschap bestond dat indien geen kostendekkende exploitatie zou zijn gegarandeerd, zij zou hebben afgezien van medewerking aan de sanering van SSH- A. In strijd met de gemaakte afspraken, zowel met eiseres als met het GOS, is in de TR de geldelijke steun op f 5.5 mln. gesteld. In het overleg van 9 januari 1992 heeft verweerder sub 1 jegens eiseres voorts toegezegd dat met haar nog bilateraal overleg zou worden gevoerd over de inhoud van de TR, aangezien eiseres een bijzonder geval was vanwege haar medewerking aan de sanering van SSH-A. Uit geen enkel stuk blijkt dat voorafgaand aan dan wel na de vaststelling van de TR de positie van eiseres binnen het ministerie is bestudeerd. Volgens eiseres zou onverkorte uitvoering van het groot onderhoud betekenen dat na aftrek van de toegekende f 5.5 mln. en een onrendabele top nog f 10 mln. uit eigen middelen moet worden geïnvesteerd. De in de jaarrekening 1992 aangegeven reserve is voor een dergelijke investering ontoereikend. Uitvoering van het groot onderhoud zal derhalve tot grote financiële problemen leiden. De door verweerder aangehaalde mogelijkheden die zouden moeten worden gevonden in huurverhogingen, nieuwbouw en de gang naar het CFV, bieden naar het oordeel van eiseres geen soelaas. De noodzaak tot bezuiniging kan geen valide grond vormen voor het niet nakomen van afspraken.
Met betrekking tot de besluiten van verweerder sub 2 en 3 heeft eiseres aangevoerd dat de gemeente bij de uitvoering van regelingen als de TR een eigen verantwoordelijkheid heeft. Het stond de gemeente vrij af te wijken van het bepaalde in de TR. Bovendien kon de gemeenteraad ingevolge artikel 60 van de Woningwet (oud) en het latere artikel 74 (oud) van de Woningwet aan toegelaten instellingen geldelijke steun verlenen voor het treffen van voorzieningen aan woningen. De gemeente had in de gegeven omstandigheden het geleden nadeel moeten compenseren. Zij was op de hoogte van de condities waaronder de overdracht plaatsvond en heeft haar toestemming voor de overname niet ingetrokken toen bleek dat aanmerkelijk minder subsidie in het vooruitzicht werd gesteld dan verwacht. Daarnaast impliceert het subsidiesysteem dat de gemeente de uiteindelijke wederpartij is van eiseres waardoor de gemeente direct verantwoordelijk is voor het nakomen van de afspraak tussen verweerder sub 1 en betrokken partijen. De gemeente kon voorts tegen de vaststelling van de subsidieregeling de haar ter beschikking staande rechtsmiddelen inzetten. Het is haar tevens aan te rekenen dat zij de verkrijging van de status van toegelaten instelling niet ongedaan heeft gemaakt.
Eiseres acht het onbegrijpelijk dat de afwijzing van de aanvragen om toekenning van subsidie op grondslag van genoemde artikelen door verweerders sub 2 en 3 verschillend is gemotiveerd. Uit de beide besluiten valt voorts niet af te leiden dat de gemeentelijke algemene subsidieverordening zich zou verzetten tegen het doen van een uitkering aan eiseres. Het door de raad aangehaalde beleid ten aanzien van het AFV acht eiseres achterhaald, althans niet meer in overeenstemming met de huidige feitelijke positie waarin toegelaten instellingen verkeren. Bovendien moet worden betwijfeld of het criterium van bedreiging van het voortbestaan van een instelling consequent wordt toegepast bij beoordeling van aanvragen om bijdragen uit het fonds. De gemeente is ten slotte voorbijgegaan aan de op de hoorzitting overgelegde gegevens.
Gelet op het vorenstaande is verzocht de bestreden besluiten te vernietigen en te bevorderen dat aan eiseres alsnog een bijdrage ineens van 80% van de kosten wordt verstrekt voor de 744 eenheden, respectievelijk te bevorderen dat het verzoek van 5 december 1996 wordt gehonoreerd. Voorts is verzocht verweerders te veroordelen in de kosten van de procedures.
Ter zitting heeft eiseres de rechtbank verzocht eerst uitspraak te doen op het beroep met de reg.nrs. AWB 98/743 BELEI en AWB 98/2472 BELEI en de behandeling van de overige beroepen aan te houden. Als immers onherroepelijk komt vast te staan, dat de Tijdelijke Regeling in de door eiseres voorgestane zin moet worden gewijzigd, dan zal het belang bij de overige procedures, na uitkering van de extra bijdrage door de gemeente Amstelveen, komen te ontvallen, aldus eiseres.
Standpunt van verweerder sub 1
Verweerder sub 1 stelt zich, gelet op de uitspraak van de ABRS van 20 juni 1997, thans op het standpunt dat het besluit tot vaststelling van de TR van 10 juli 1992 een beschikking is en dat eiseres rechtstreeks belanghebbende is bij dat besluit. Dit geldt ook voor de toekenningsbeschikking van 28 oktober 1992, aangezien deze beschikking ziet op een ander moment van het traject van rijkssubsidiëring van woningverbeteringen en -in tegenstelling tot de TR- een betalingstitel bevat.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid heeft verweerders gemachtigde ter zitting van de rechtbank op 19 december 1996 verklaard dat verweerder zich thans primair op het standpunt stelt dat het bezwaarschrift van 2 augustus 1993, gericht tegen de toekenningsbeschikking van 28 oktober 1992, te laat is ingediend en derhalve niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Hoewel eiseres stelt dat zij van deze beschikking eerst kennis heeft genomen op 28 juli 1993, moet worden aangenomen dat eiseres de subsidie uiterlijk op 1 maart 1993 moet hebben ontvangen. Betaling van de voorschotten dient binnen 3 maanden na toekenning te geschieden, waarna de gemeente het geld binnen een maand naar eiseres diende te hebben overgemaakt.
Voorts is het volgende aangevoerd. Dat de overname van de Uilenstede-torens door eiseres haar geen financieel nadeel mocht meebrengen is juist, doch daarmee is eiseres geen absolute zekerheid voor de gehele periode van de renovatie gegeven. De vooronderstelling in 1989 was dat eiseres in de komende jaren volgens de toen bestaande regeling subsidie zou blijven ontvangen. In 1989 was niet te voorzien dat extra bezuinigingsronden in 1991 tot het afbouwen van subsidieregelingen zouden nopen. Een meerjarenafspraak moet worden beschouwd als een inspanningsverplichting van het rijk, onder de premisse van het jaar op jaar beschikbaar zijn van rijksmiddelen en tevens van ongewijzigd beleid. Toekenning op grond van de Regeling 1987 is thans niet meer mogelijk nu deze regeling is ingetrokken. De subsidietoekenning aan de gemeente Amstelveen is geheel conform de aanvraag geschied.
Bij eiseres zijn geen gerechtvaardigde verwachtingen gewekt dat de Regeling 1987 ongewijzigd zou blijven totdat eiseres geheel gereed was met de renovatie van de Uilenstedetorens. In dit verband wordt gewezen op de brief van 30 november 1989 aan de gemeente Amstelveen, waarin kenbaar wordt gemaakt dat de zekerheid die de gemeente wenste voor de periode tot 1995 niet kon worden gegeven, omdat het betreffende subsidiesysteem niet voorziet in een meerjarenafspraak over de hoogte van de geldelijke steun.
Verweerder sub 1 stelt zich voorts op het standpunt dat de eventuele nadelen van het wegvallen van de regeling voor alle woningcorporaties gelijkelijk golden en dat de draagkracht bij de corporaties - landelijk bezien - in de loop van 1991 als voldoende diende te worden beoordeeld om deze nadelen te kunnen opvangen. Voor de financiële opvang van nog bestaande sanerings- en renovatieproblematiek functioneert sinds 27 december 1988 het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Voor zover er daarnaast nog enkele specifieke knelpunten bij de studentenhuisvesting overbleven is daaraan in overleg met het GOS tegemoetgekomen door het treffen van een overgangsmaatregel. De overgangsmaatregel wordt verantwoord geacht omdat landelijk bezien de financiële draagkracht bij de studentenhuisvesters zodanig was dat zij op eigen benen konden staan. De financiële positie van eiseres week op dat moment niet af van andere studenten-huisvesters, zodat daarin geen reden voor financiële bevoorrechting kon worden gevonden. Uit de jaarverslagen van 1992 en 1993 is gebleken dat de subsidiebeëindiging niet tot financiële rampen bij eiseres heeft geleid. Toekenning van een bijdrage voor 744 eenheden aan eiseres zou bovendien ten koste hebben kunnen gaan van de andere corporaties.
Standpunten van verweerders sub 2 en 3
Verweerders sub 2 en 3 menen dat de gemeente door instemming met de overname van de SSH-A-woningen daarvoor niet medeverantwoordelijk is geworden, ook niet voor (de vervulling van) de condities waaronder de overdracht plaatsvond. De instemming werd overigens pas gevraagd nadat eiseres de (financiële) uitgangspunten met haar gesprekspartners al had vastgelegd. De instemming van de gemeente was vereist in verband met een garantstelling voor de nakoming door eiseres van een geldlening. In het kader van de toelating van eiseres als toegelaten instelling is slechts door de gemeente advies uitgebracht aan het ministerie. Van de zijde van de gemeente is op geen enkele wijze het vertrouwen gewekt dat compensatie zou worden geboden voor het geval eiseres een lagere subsidie zou worden verstrekt. Dat de gemeente geen beroep heeft ingesteld tegen enig besluit van verweerder sub 1 is gelegen in het feit dat de toekenning geheel in overeenstemming met de TR heeft plaatsgevonden. Voorts is de intrekking van de Regeling 1987 gepaard gegaan met een overgangsregeling die op zorgvuldige wijze rekening houdt met de belangen van eiseres. Tevens is de aanvraag van 31 augustus 1992 geheel toegewezen conform de TR. Op grond van artikel 74 (oud) van de Woningwet kan de gemeente subsidie verstrekken uit het AFV. Het dichten van een gat op de begroting bij een toegelaten instelling als gevolg van vermindering van subsidie-inkomsten valt niet onder de doeleinden waarvoor de middelen kunnen worden aangewend. Er is voorts in dit geval geen reden af te wijken van het beleid om geen subsidie uit de gemeentekas aan corporaties te verstrekken voor woningrenovatie. Ten slotte is opgemerkt dat de financiële bescheiden overlegd tijdens de hoorzitting niet overeenstemmen met het beeld uit de jaarstukken.
Overwegingen
Het ter zitting door eiseres aan de rechtbank gedane verzoek om eerst uitspraak te doen op het beroep met de reg.nrs. AWB 98/743 BELEI en AWB 98/2472 BELEI en de behandeling van de overige beroepen aan te houden wijst de rechtbank af, mede gelet op de (proces)belangen van de andere partijen.
Ten aanzien van het beroep van eiseres tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen door verweerder sub 1 op het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 gericht tegen het besluit van 10 juli 1992 (reg.nr. AWB 98/743 BELEI) en het besluit van verweerder sub 1 van 2 februari 1998 (reg.nr. AWB 98/2472 BELEI) (inzake de vaststelling van de Tijdelijke Regeling, voor zover betrekking hebbend op de subsidie ten behoeve van voorzieningen aan 424 studentenwoningen van Uilenstede)
Artikel 3 van de TR -voor zover hier van belang- bepaalt dat voor het treffen van voorzieningen aan studentenwoningen de minister aan een gemeente geldelijke steun verleent, welke 50% bedraagt van de geraamde kosten, doch ten hoogste f 5.544.224,- aan de gemeente Amstelveen voor 424 woningen.
In artikel 1, aanhef en onder b, van de TR -voor zover van belang- is bepaald dat onder 'studentenwoning' wordt verstaan: Uilenstede te Amstelveen.
Ingevolge het bepaalde in artikel I, tweede lid, van het overgangsrecht bij de Algemene wet bestuursrecht(Awb) geldt voor de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen de beschikking van 26 juli 1993 de Wet arob.
Gelet op de overwegingen in de hiervoor aangehaalde uitspraak van de ABRS van 20 juni 1997 dient de TR ten aanzien van eiseres te worden beschouwd als een beschikking in de zin van artikel 2 van de Wet arob en moet het daartegen gerichte bezwaarschrift van 21 augustus 1992 geacht worden tijdig te zijn ingediend.
Nu verweerder sub 1 na ommekomst van de termijn vermeld in zijn schrijven van 25 november 1997 nog geen beslissing had genomen, stond voor eiseres gelet op het bepaalde in artikel 6:2 van de Awb beroep open tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. Eiseres heeft tegen dit fictieve besluit op 8 januari 1998 beroep ingesteld (reg.nr. AWB 98/743 BELEI).
Bij de beslissing op bezwaar van 2 februari 1998 heeft verweerder sub 1, gelet op de uitspraak van de ABRS, eiseres alsnog in haar bezwaren ontvangen en het bezwaarschrift ongegrond verklaard onder handhaving van het primaire besluit. Ook daartegen is beroep ingesteld (reg.nr. AWB 98/2472 BELEI).
Onder toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het fictieve besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 2 februari 1998.
Nu verweerder sub 1 alsnog een reële beslissing op het bezwaarschrift heeft genomen, daarmee aan het beroep van eiseres gericht tegen het niet tijdig beslissen is tegemoet gekomen, en overigens niet is gebleken dat eiseres belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het fictieve besluit, moet het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
De rechtbank ziet zich thans gesteld voor de vraag of het besluit van 2 februari 1998 in rechte stand kan houden.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder sub 1 bij het nemen van besluiten inzake subsidies als hier in het geding, niet gebonden is aan een wettelijke regeling. De rechtbank merkt dienaangaande op dat ingevolge artikel III, eerste lid, van de wet van 20 juni 1996, Stb. 333 (Overgangs- en slotbepalingen derde tranche) titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is op subsidies die voor de inwerkingtreding van deze wet zijn verleend of vastgesteld. Aangezien de derde tranche van de Awb, waaronder titel 4.2, in werking is getreden op 1 januari 1998 en de TR is vastgesteld op 10 juli 1992, is het bepaalde in deze titel niet van toepassing op de totstandkoming van het bestreden besluit.
Aangezien voor de vaststelling van de onderhavige subsidie geen wettelijke voorschriften golden, kwam aan verweerder sub 1 bij het nemen van besluiten omtrent subsidieverlening een grote mate van beleidsvrijheid toe. Het stond verweerder sub 1 dan ook vrij zijn subsidiebeleid te wijzigen, mits daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, sedert 1 januari 1994 deels vastgelegd in de Awb, in acht worden genomen.
De rechtbank stelt voorop dat in het algemeen niet kan worden gezegd dat verweerder sub 1, gegeven de noodzaak tot bezuiniging in het kader van de "Tussenbalans", niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de geldelijke steun aan instellingen als eiseres te wijzigen en tot intrekking van de Regeling 1987 over te gaan.
De rechtbank overweegt evenwel het volgende.
Niet is in geschil dat in het kader van de afspraken in 1989 omtrent de uitruil van het woningbezit van eiseres in Amsterdam tegen het Uilenstedecomplex in Amstelveen, tussen partijen is overeengekomen dat de overname van de drie woontorens budgettair neutraal zou geschieden, anders gezegd dat de overname geen financieel nadeel voor eiseres mocht opleveren. Het is de rechtbank niet gebleken dat het overeengekomene afhankelijk is gesteld van het gekozen subsidiesysteem, in casu de Regeling 1987. Anders dan verweerder sub 1 is de rechtbank dan ook van oordeel dat bij eiseres verwachtingen zijn gewekt omtrent de financiering van de renovatie van de drie Uilenstedetorens.
Door de in 1989 gemaakte afspraken verkeerde eiseres in een bijzondere positie ten opzichte van de overige instellingen, waarvoor in de TR een overgangsregeling is getroffen. Deze bijzondere positie van eiseres is door verweerder sub 1 ook erkend. Blijkens het verslag van een overleg met vertegenwoordigers van het GOS over de gevolgen van het afschaffen van de verbetersubsidies, dat plaatsvond op 9 januari 1992, heeft verweerder sub 1 toegezegd dat voor de bijzondere situatie van de woningruil SSH-A/Intermezzo afzonderlijk bestuurlijk overleg zal plaatsvinden. Vervolgens heeft verweerder zich in een brief van 3 juni 1992 aan eiseres bereid verklaard om voor die complexen waarvan de subsidiëring over het subsidiejaar 1991 heenlopen, en die aanvankelijk in 1992 voor subsidie in aanmerking kwamen, in 1992 alsnog een subsidie van maximaal 50% van de kosten (maximaal f 25.000,- per eenheid) te verstrekken.
In deze brief wordt nog het volgende medegedeeld:
"Voor uw instelling betekent dit dat naast de subsidiëring van de eenheden in 1991, dit jaar nog 424 eenheden van complex Uilenstede, voor subsidiëring in aanmerking komen.
Ik ben mij ervan bewust dat mijn beslissing terzake teleurstelling bij de betrokken SSH's en bij uw bestuur teweeg heeft gebracht. Tegenover de beëindiging van voornoemde verbetersubsidies staan echter de inkomsten uit de extra huurverhogingen en de mogelijkheid om als toegelaten instelling in de gesubsidieerde nieuwbouw actief te zijn.
Gezien het bovenstaande vertrouw ik erop dat thans, alhoewel niet volledig aan uw wensen tegemoet gekomen wordt, een bestuurlijk overleg niet meer noodzakelijk is en dat op korte termijn de al zo lang geplande uitruil van bezit met de SSH-Amsterdam kan plaatsvinden."
Het toegezegde bestuurlijk overleg heeft nimmer plaatsgevonden. Voorts is uit de inhoud van de brief van 3 juni 1992, noch uit de toelichting op de op 10 juli 1992 vastgestelde TR gebleken dat de afspraken omtrent de uitruil van het woningbezit, waardoor eiseres ten opzichte van de overige instellingen waarvoor in de TR een overgangsregeling is getroffen in een bijzondere positie is komen te verkeren, bij de besluitvorming een rol hebben gespeeld. Ook blijkens het thans bestreden besluit wordt eiseres, onder verwijzing naar haar financiële positie en mogelijke andere bronnen van inkomsten, gelijk gesteld met de overige toegelaten instellingen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder sub 1 de bijzondere positie van eiseres ten onrechte niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Voorts acht de rechtbank de financiële situatie van eiseres niet relevant voor de vraag of zij aanspraak heeft op een hoger bedrag dan in de TR is vastgesteld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder sub 1 de financiële situatie van eiseres bij zijn besluitvorming buiten beschouwing had moeten laten. Ten aanzien van de verwijzing door verweerder sub 1 naar mogelijke andere bronnen van inkomsten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de inkomsten uit de extra huurverhogingen en de mogelijkheid om als toegelaten instelling een beroep te doen op het CFV, het financieel nadeel dat eiseres stelt te lijden, kunnen compenseren.
Gelet op vorenstaande overwegingen komt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit komt dan ook in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres dienen te beslissen. Daarbij zal verweerder sub 1 de bijzondere positie van eiseres in ogenschouw moeten nemen en bezien of er in het geval van eiseres aanleiding is mogelijke financiële nadelen te beperken, bijvoorbeeld op de voet van het thans geldende artikel 4:50, tweede lid, van de Awb.
Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten, die eiseres heeft moeten maken in de procedures AWB 98/743 BELEI en AWB 98/2472 BELEI. Deze kosten worden begroot op f 1.420,- (1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift en 1 punt voor de zitting van 11 december 1998 x f 710,- x factor 1).
Tevens acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder te gelasten het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Ten aanzien van de beroepen van eiseres gericht tegen de besluiten van 16 augustus 1994 (reg.nr. AWB 94/8138 BELEI) en 27 januari 1997 (reg.nr. AWB 97/3045 BELEI) (inzake de toekenning van subsidie op grond van de Tijdelijke Regeling)
De rechtbank overweegt in het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid het volgende.
De (primaire) besluiten van 24 september 1992 en 28 oktober 1992 van verweerder sub 2 respectievelijk sub 1, die als uitvoeringsbesluiten kunnen worden geduid, zijn naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als beschikkingen in de zin van artikel 2 van de Wet arob en thans als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Voorts is eiseres ten aanzien van deze besluiten aan te merken als belanghebbende.
Ten aanzien van de vraag of verweerder sub 1 het bezwaarschrift van 2 augustus 1993 tegen het besluit van 28 oktober 1992 wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk had dienen te verklaren, wordt overwogen als volgt.
Hoewel het besluit van 28 oktober 1992 een beslissing betreft op een aanvraag van de gemeente Amstelveen, worden de belangen van eiseres door dit besluit rechtstreeks getroffen. Reeds daarom had verweerder sub 2 dit besluit op of kort na 28 oktober 1992 ter kennis dienen te brengen van eiseres, hetgeen is verzuimd. Eiseres heeft ter zitting meegedeeld, dat het op 28 oktober 1992 door verweerder sub 1 aan verweerder sub 2 toegekende subsidie reeds in 1992 door verweerder sub 2 aan eiseres is uitbetaald en ontvangen. Verweerder sub 1 heeft gesteld, dat eiseres uit die betaling het bestaan van de toekenningsbeschikking aan verweerder sub 2 had moeten afleiden en dat nadien niet zo spoedig als mogelijk door eiseres bezwaar is gemaakt, zodat het op 2 augustus 1993 ingediende bezwaar wegens niet verschoonbare termijnoverchrijding niet- ontvankelijk had dienen te worden verklaard. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres uit de betaling van het subsidie niet het bestaan van de toekenningsbeslissing van 28 oktober 1992 heeft moeten afleiden. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder sub 2 reeds bij besluit van 24 september 1992 had beslist op de aanvraag van eiseres van 3 augustus 1992, alsmede dat eiseres wel op 22 oktober 1992 tegen laatstgenoemd besluit bezwaar had gemaakt. Nu verweerder sub 2 het besluit op 28 juli 1993 aan eiseres per fax heeft toegezonden moet het besluit geacht worden op die datum aan eiseres bekend te zijn gemaakt, zodat het bezwaarschrift tijdig is ingediend.
Met betrekking tot de bestreden besluiten is in beroep aangevoerd dat verweerders sub 1 en 2 bij de primaire besluiten een hoger subsidiebedrag hadden moeten toekennen dan een bedrag van f 5.544.224,-. Vastgesteld moet worden dat de aan deze besluiten ten grondslag liggende aanvragen beide het verzoek omvatten om op grond van de TR subsidie toe te kennen voor de renovatie van 424 eenheden van het Uilenstedecomplex. In de aanvraag van verweerder sub 2 aan verweerder sub 1 is bovendien het bedrag van f 5.544.224,- expliciet aangegeven. Nu bij de primaire besluiten geheel aan de aanvragen is tegemoetgekomen, bestaat in zoverre dan ook geen belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van die besluiten en hadden de daartegen gerichte bezwaarschriften niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Gelet hierop komen de besluiten van 16 augustus 1994 en 27 januari 1997 voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien door de bezwaren alsnog niet- ontvankelijk te verklaren.
Voorts ziet de rechtbank aanleiding om verweerders op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten. De door verweerder sub 1 aan eiseres te betalen kosten zijn begroot op f 1.420,- (1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift, 1 punt voor de zitting van 19 december 1996 x f 710,- x factor 1). De zitting van 11 december 1998 komt hier niet voor afzonderlijke vergoeding in aanmerking, gelet op de hiervoor vermelde proceskostenveroordeling. De door verweerder sub 2 aan eiseres te betalen kosten zijn begroot op f 710,- (1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift x f 710,- x factor 1). De rechtbank zal tevens bepalen dat verweerders de door eiseres betaalde griffierechten zal dienen te vergoeden.
De rechtbank merkt nog het volgende op. Verweerder sub 2 heeft in het besluit van 27 januari 1997 tevens een beslissing genomen op het tijdens de hoorzitting van 5 december 1996 gedane verzoek van eiseres om toekenning van subsidie op grond van artikel 60 Woningwet (oud). De bevoegdheid tot verlening van geldelijke steun is in dit artikel evenwel gelegd bij de gemeenteraad. Het bestreden besluit is derhalve in zoverre onbevoegdelijk genomen. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding het besluit van 27 januari 1997 te vernietigen en het beroep in zoverre onder toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als bezwaarschrift door te zenden naar het bevoegde orgaan, nu verweerder sub 2 het verzoek van eiseres heeft opgevat als te zijn gedaan op grond van (het voor artikel 60 in de plaats getreden) artikel 74 (oud) Woningwet en dit verzoek heeft doorgeleid naar de gemeenteraad. De raad heeft op de aanvraag beslist, tegen welk besluit eiseres een bezwaarschrift heeft ingediend. Tegen het besluit op bezwaar is het hierna te behandelen beroep ingesteld.
Het bestreden besluit van 19 november 1997 (reg.nr. AWB 98/145 BELEI) (inzake de weigering tot toekenning van subsidie op grond van artikel 74 (oud) van de Woningwet)
Ter beoordeling staat de vraag of het besluit van verweerder sub 3 in rechte stand kan houden.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, (oud) van de Woningwet kan de gemeenteraad aan toegelaten instellingen als bedoeld in de artikelen 70 en 72, geldelijke steun verlenen ter tegemoetkoming in de door die instellingen in het belang van de volkshuisvesting te maken kosten.
In artikel 6, eerste lid, van de algemene subsidieverordening van de gemeente Amstelveen is bepaald, dat subsidie slechts kan worden toegekend aan instellingen, welker werkzaamheid in het algemeen belang van de gemeente is te achten en zich direct en aanwijsbaar richt tot de inwoners van de gemeente. Ingevolge het tweede lid komen voor toekenning van subsidie in het algemeen slechts instellingen in aanmerking die zonder winstoogmerk werkzaam zijn.
Gelet op het voorgaande komt aan verweerder bij het toekennen van subsidies als de onderhavige een grote mate van beleidsvrijheid toe. Ten tijde van het bestreden besluit vond die bevoegdheid zijn begrenzing uitsluitend in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Verweerder sub 3 heeft in verband met de uitvoering van zijn bevoegdheid het AFV ingesteld. Uit het fonds kan maximaal f 600.000,- per jaar beschikbaar worden gesteld. Voor de besteding van de middelen zijn een achttal aandachtsvelden aangewezen, waaronder het verbeteren van woningen. De bijdrage voor woningverbetering is slechts beperkt tot flatgebouwen met zowel koop- als huurwoningen. De reden voor deze beperking is gelegen in het feit dat deze complexen sneller een onderhoudsachterstand oplopen dan complexen die louter bestaan uit huur- dan wel koopwoningen.
Vastgesteld wordt dat het door eiseres aangevraagde subsidie weliswaar ziet op woningverbetering, maar dat de door haar te verbeteren woningen geen deel uitmaken van een gemengd complex in de hiervoor bedoelde zin. Verder zou toekenning van het door eiseres aangevraagde subsidie ten laste van het fonds tevens tot uitputting van de beschikbare middelen leiden. Gelet hierop heeft verweerder sub 3 zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat subsidiëring ten laste van het fonds niet tot de mogelijkheden behoort.
Ten aanzien van de mogelijkheid om subsidie te verstrekken ten laste van de algemene middelen van de gemeente heeft verweerder sub 3 overwogen dat het gemeentelijk beleid is om deze middelen niet aan te spreken ten behoeve van het subsidiëren van renovatie. De gemeente is er steeds vanuit gegaan dat corporaties ten behoeve van renovatie zelf middelen reserveerden of indirect van de gemeente door het rijk ter beschikking gestelde bedragen kregen.
Dit beleid acht de rechtbank niet onredelijk. Het standpunt van eiseres dat de subsidiemogelijkheden van het rijk voor de toegelaten instellingen inmiddels zouden zijn gewijzigd maakt dit oordeel niet anders.
Vervolgens dient te worden beantwoord de vraag of zich in het onderhavige geval ten tijde hier van belang bijzondere omstandigheden voordeden op grond waarvan verweerder gehouden was van haar beleid af te wijken.
Eiseres heeft in dit verband kort samengevat aangevoerd dat de gemeente Amstelveen gelet op haar betrokkenheid bij de sanering van SSH-A en haar eigen verantwoordelijkheid in deze, zich naar verweerder sub 1 sterk had moeten maken voor een hoger subsidiebedrag dan in de TR is vastgesteld.
De gedingstukken noch het verhandelde ter zitting hebben de rechtbank tot het oordeel kunnen brengen dat de betrokkenheid van de gemeente Amstelveen bij de sanering van SSH-A en de subsidieafspraken met het rijk van dien aard is geweest, dat zij medeverantwoordelijk kan worden gesteld voor het feit dat aan eiseres minder rijkssubsidie is toegekend dan aanvankelijk in het vooruitzicht was gesteld. Het verstrekken van een positief advies ten aanzien van het aanmerken als toegelaten instelling noch het verlenen van toestemming voor de aankoop van de SSH-A-eenheden rechtvaardigen die conclusie. Voor het verlenen van de status van toegelaten instelling als bedoeld in de artikelen 70 en 72 van de Woningwet is de Minister van VROM primair verantwoordelijk. De toestemming voor de aankoop van het woningbezit is een statutair vereiste, dat verband houdt met gemeentelijke borgstelling voor door de corporatie af te sluiten leningen. Ook de enkele wetenschap van de condities waaronder eiseres met de overname van de torens accoord was gegaan kunnen niet leiden tot het aannemen van een dergelijke verantwoordelijkheid.
Ook hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank niet de conclusie dat het bestreden besluit van verweerder sub 3 dient te worden vernietigd.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep tegen het besluit van 19 november 1997 ongegrond moet worden verklaard.
Beslist wordt als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank,
I
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen door verweerder sub 1 op het bezwaarschrift van 21 augustus 1992 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van verweerder sub 1 van 2 februari 1998 gegrond;
- vernietigt dit besluit en verstaat dat verweerder sub 1 een nieuwe beslissing neemt binnen 12 weken na verzending van de uitspraak;
- bepaalt dat verweerder sub 1 aan eiseres het gestorte griffierecht ad f 420,- (zegge: vierhonderd en twintig gulden) vergoedt;
- veroordeelt verweerder sub 1 in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van f 1.420,- (zegge: éénduizendvierhonderd en twintig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan eiseres;
II - verklaart het beroep tegen het besluit van verweerder sub 1 van 16 augustus 1994 gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het bezwaarschrift van 2 augustus 1993 alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder sub 1 aan eiseres het gestorte griffierecht ad f 400,- (zegge: vierhonderd gulden) vergoedt;
- veroordeelt verweerder sub 1 in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van f 1.420,- (zegge: éénduizendvierhonderd en twintig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan eiseres;
III - verklaart het beroep tegen het besluit van verweerder sub 2 van 27 januari 1997 gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het bezwaarschrift van 22 oktober 1992 alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder sub 2 aan eiseres het gestorte griffierecht ad f 400,- (zegge: vierhonderd gulden) vergoedt;
- veroordeelt verweerder sub 2 in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van f 710,- (zegge: zevenhonderd en tien gulden), te betalen door de gemeente Amstelveen aan eiseres;
IV - verklaart het beroep tegen het besluit van verweerder sub 3 van 19 november 1997 ongegrond.
Gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mrs. P.W.A. Gerritzen-Rode en H.E. Bockwinkel-Rutgers, rechters, in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, griffier, en uitgesproken in het openbaar op: 5 maart 1999 door mr. B.J. van Ettekoven, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier De voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: D: B
